Журнал «Золотой Лев» № 109-110 - издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

В. Карпец

 

Самодержавие и самоуправление в Московской Руси

 

Представление о том, что самодержавная монархия – и вообще власть, организованная не либерально-демократическим образом, – несовместима с местными «вольностями», разнообразным укладом жизни народа, с широким самоуправлением есть один из самых распространенных и самых вредоносных мифов современной политологии и теории государства и права

Мифом вообще является утверждение о том, что «свобода» не может существовать без демократии в ее партийно-парламентарном, евроатлантическом виде, равно как и о том, что прямая демократия (демотия) не может существовать и развиваться при монархическом строе. Равным образом и в исторической науке решительное противопоставление Москвы и Русского Севера – действительного оплота «органических недемократических свобод» и самоуправления – также является мифом, навязанным либеральной историографией, начиная с XIX и даже с XVIII вв. Сегодня этот миф вновь обретает политическое значение в связи с появлением т.н. «новгородского проекта», имеющего целью расколоть Россию, подчинить ее северные области НАТО и Евросоюзу, помешать неизбежному торжеству исторических начертаний Русской государственности, пронесенных сквозь века. При этом особое значение имеет тот факт, что именно эпоха Царя Иоанна Васильевича Грозного, завершившая формирование того, что сегодня принято называть «властной вертикалью», стала и эпохой наивысшего развития самоуправления на местах, всеобщего участия народа в государственной жизни, поистине «народной монархией», основанной на сословном (социальном) представительстве.

К середине XVI в. в России фактически складываются основы сословно-представительной монархии. Каждый подданный принадлежит к известному сословию, исполняющему свои обязанности – службы или тягла. Совокупность этих сословий, служилый или тяглых, и составила понятие вся земля. Существенное значение имело взаимодействие верховной власти и сословий посредством советов всея земли (земских соборов) и челобитной деятельности. Представительство на советах всея земли осуществлялось на сословно-земельных началах. Советы были совещательными органами, принятие же решения находилось в руках верховной власти. При незыблемости последней способы управления менялись в зависимости от исторических условий, развития сословий. Это естественно – если понятие власти (верховной власти, политической власти) связано с основами государственного строя, то управление явление техническое или юридико-техническое, что предполагает возможность существования самых разных способов управления в рамках одного и того же государственного строя. Это в полной мере относится и к местному управлению и самоуправлению как разновидности управления вообще.

История местного управления в России неразрывно связана с историей уезда (провинции) как участка административно-территориального деления государства. Уезд составлялся из воссоединяемых по мере освобождения от ига земель[1]. Отсюда и неравенство уездов, и различие их наименований – «уезд», «земля», «царство». Цельные земли постепенно делятся на составные части – волости. Создаются такие особые единицы, как станы, трети, четверти. К концу XVI в. уездное деление становится основным административно-территориальным делением (уезд перевешивает и более крупные единицы – земли, и более мелкие – волости). Волость в то же время сохранялась как основная хозяйственная единица, в особенности на Севере, где большинство населения составляли свободные («черносошные») крестьяне. «Она (волость – В.К.), – пишет А.И. Копанев – ведала земельным фондом, как крестьянский коллектив защищала его от захватнических устремлений феодалов… Круговая порука волошан обеспечивала государственный интерес фиска…»[2].

Так же, как волость, строится государство в целом. Через круговую поруку осуществляется воздействие верховной власти. Но круговая порука господствовала и на советах всея земли, обеспечиваясь единогласием – вопрос обсуждался до тех пор, пока все не придут к общему мнению, после чего участники обсуждения приводились к крестоцелованию. Точно так же решались дела и в царской (боярской) думе. Если единогласия не достигалось, вопрос решал лично Царь, который мог вынести любое, в том числе и третье решение.

По мере воссоединения русских земель в состав Московского государства входят множество бывших удельных княжеств и «вольные города». Первоначально взамен прежних князей, которые становились слугами великого князя, назначались наместники (в города) и волостели (в волости) с тем же объемом полномочий в отношении населения, что и прежние князья (часто последние сами становились наместниками). Наместник, являясь представителем верховной власти, осуществлял одновременно властные и судебные полномочия. Суд он отправлял через тиунов и доводчиков. Но уже в конце XV в. судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограничиваться. Это находит поддержку как у служилого дворянства[3], так и у черносошных крестьян – суд был той областью, где злоупотребления кормленщиков были очевидными. Статья 38 Судебника 1497 г. гласит: «А боярам или детем боярским, за которыми кормления с судом боярским, имуть судити, а на суде у них бытии дворскому и старосте и лутчем людем. А без дворского, и без старосты, и без лутчих людей суда наместником… и не судити…»[4].

Наместничья власть не распространялась, однако, на все население. До XVI в. великий князь давал особые тарханные грамоты на освобождение от наместничьей (волостельной) власти. Им подлежали служилые люди, церковные учреждения, «слободы» и дворцовые вотчины. Служилые люди управлялись непосредственно верховной властью. Наместничья власть и суд распространялись на тяглое население, причем внутреннее управление осуществляли не сами наместники, а выборные сотские и старости. Пороки управления наместников и волостелей были очевидны. К началу царствования Ивана Грозного кормленщики начали превращаться в своего рода паразитический нарост на теле как государства, так и местного населения. Они не только значительно превышали «корма» и, по существу, грабили местных жителей в городах и волостях, но и подрывали влияние верховной власти, не проводя в жизнь ее установки или чересчур по-своему толкуя их. Наибольшей силы самовластие кормленщиков достигло в годы малолетства Ивана IV, в годы боярского правления. Как писал исследователь земских реформ Ивана IV Н.Е.Носов, «все нарастающая волна городских волнений 40-х годов XVI в. (в Новгороде, Пскове, Великом Устюге и ряде других мест) и особенно «великий» московский мятеж 1547 г. – страшный финал боярских распрей, народного угнетения и произвола – со всей остротой поставили вопрос о необходимости коренной перестройки существующей системы управления»[5].

Потребности дальнейшей централизации не могли сосуществовать с «государством в государстве» бывших удельных князей. Решить вопрос о местном управлении можно было только доверив значительную часть его местным жителям, что освободило бы силы для решения общегосударственных задач и одновременно усилило бы доверие к верховной власти, которая смогла бы более решительно проводить дальнейшие меры. В.О. Ключевский писал, что «земские соборы возникли у нас в одно время и в связи с местными реформами царя Ивана»[6].

Эти местные реформы шли рука об руку с исправлением Судебника «по старине». Сами же местные преобразования начались с губной реформы, которая проводилась еще при сохранении кормлений. Губные учреждения были созданы не путем слома кормлений, а параллельно им, с тем, чтобы постепенно вытеснять наместничье управление вообще. Начиная с конца XVI века в Москву поступали многочисленные челобитные, в которых население просило избавить его от наместничьего суда и заменить его своим. Начало губной реформы относится еще к временам правления Глинских – 1549 г. Она осуществлялась не изданием какого-либо уложения, а созданием на основе местных губных учреждений отдельными распоряжениями – губными грамотами. Само деление на губы взято из опыта Новгорода, Пскова и вообще северных земель. Суть преобразования заключалась в том, что главные уголовные дела о «ведомых лихих людях» изымались из ведения наместников и волостелей и передавались в местное ведение. Первый опыт создания губного ведомства был осуществлен в Пскове. Там в 1533 г. «животам грабежу было много»[7], а во время голодного 1539 г. «бысть в людех молва велика и смятение»[8]. В каждом уезде тогда были созданы (по грамоте) выборные губные власти для преследования разбойников и суда над ними. Уже в 40-50-е годы, когда «разбой» не умирялся, губные грамоты были повторены. Эта мера явно способствовала возвышению и укреплению верховной власти. Летопись повествует, что после нее «начаша псковичи (раньше весьма враждебно относившиеся к Москве – В.К.) за государя Бога молити»[9].Губные грамоты стали рассылать и в другие города. Были учреждены губные округа – сначала по городам и волостям, а потом начали делить землю на губы и было создано губное ведомство. Постепенно сложились губные власти. Их возглавлял губной староста, избиравшийся на основе единогласия из дворян или детей боярских для производства суда на месте. Если из-за разногласия выбор не состоялся, то губного старосту назначал Царь. Списки губных старост направлялись в Москву на утверждение. В то же время избранного старосту Царь мог назначить, но мог и не назначить – само избрание тоже было совещательным, как и, скажем, созыв «вселенского совета». Губная реформа осуществлялась на тех же «советных» началах, на которых строилось государство в целом.

Губных властей (губную избу) избирали на сходах также единогласно. В случае разногласия подавался запрос в Москву и губные власти прямо назначались Царем. Губная изба стала проводить всю уголовную и карательную политику в уезде. Со второй половины XVI в. Царь начинает поручать губным старостам также и земельные дела. Многочисленны поручения губным старостам также по промыслам, рыбным ловлям и т.д. В некоторых областях губные учреждения вообще заменили все областное управление. Часто там, где царским указом отменялось наместничество, вообще не оказывалось органов московского правительства. Например, в Шуе губные старосты одно время правили на правах воевод (разумеется, до введения воеводского управления). Но отсутствие органов правительства в областях не означало умаления или ограничения верховной власти – ведь все это существовало ее указом и так же ее указом могло быть отменено.

Дальнейшим шагом на пути развития самоуправления были земские преобразования, также проведенные Иваном VI. Важнейшим указом среди них был «Приговор царской о кормлениях и о службах» 1555-56 гг. В Никоновской летописи об отмене кормлений сказано так: «Приговор царской о кормлениях и в службе Лета 7064-го приговорил Царь и Великий Князь Иван Васильевич всеа Руси з братиею и з боляры о кормлениях и о службе всем людем, как им вперед служити… И вниде в слух благочестивому Царю, что многие грады и волости пусты учинили наместники и волостели, изо многих лет презрев страх Божий и государьские уставы, и много злокозненных дел на них учинише… О повелении царском. И повеле государь во градах и в волостях разчинити старости и сотские и пятьдесятские и десятские и з страшным и грозным запрещением заповедь положити, чтобы им разсужати разбои и татьбы и всякие дела… И все государь строящее, как бы строение воинству и служба бы царская безо лжи была и без греха вправду»[10].

Важно здесь именно то, что самоуправление также оказывается «службой царской», но только, по представлению летописца, «безо лжи и без греха вправду». А.А.Зимин и С.О.Шмидт не считают царский указ об отмене кормлений юридическим документом[11] относя его к многочисленным публицистическим выступлениям того времени, отраженным в летописи. «Приговор» Никоновской летописи является не законом об отмене кормлений, а публицистическим обобщением многочисленных практических мероприятий в этой области», – считает А.А.Зимин[12]. Действительно, публицистическую, идеологическую сторону приговора об отмене кормлений отрицать невозможно, как невозможно отрицать и то, что приговор обобщает предшествующую деятельность. Отмена кормлений шла и до «Приговора», что подтверждается многочисленными грамотами – от 28 февраля 1551 г. Плесской области, от 15 августа 1555 г. Соли Вычегодской и т.д[13]. Уставная Важская грамота 1552 г. марта 21. Вообще «единственными формами закона этого времени являются грамоты и уставы»[14] – приговоры верховной власти. При этом чаще всего они, следуя за жизнью, обобщают предшествующую деятельность государства. Да и вообще управление и «публицистика», как ее называют А.А. Зимин и С.О. Шмидт, включавшая в себя провозглашение обязанностей, нравственной ответственности верховной власти, также не разделялись. Все это образовывало единое целое – способ существования «закона» и «правды» в традиционном смысле, включавших в себя и идеологию, и текущее законодательство, и управление[15]. И не имеет существенного значения, был ли издан отдельный царский указ, или множество приговоров по разным случаям.

Отмена кормлений приводит к повсеместному учреждению земских властей. Таковыми являются по городам и волостям излюбленные головы (старосты излюбленные) и земские судьи (лучшие люди или целовальники). Земские власти были избираемы всеми земскими сословиями, кроме служилого. Последнее подчинялось не наместничьей власти, а прямо государю, поэтому выпадало из подчинения земских властей, а, следовательно, и не избирало их. Избрание земских властей совершалось на неопределенный срок, хотя население всегда могло переменить выборных. Протокол выборов утверждался в Москве в соответствующем областном или финансовом приказе. Там же земские власти давали присягу. Обычно каждая волость или община, входящая в состав уезда или волости, давала своего представителя. Кроме того, население избирало также земского дьяка для записи судных дел. Все эти лица составляли земскую избу. Властные полномочия ее распространялись на тех, кто ее избирал, т.е. на тяглое население, посадских людей и крестьян.

Полномочия земских властей распространялись обычно на денежные, хозяйственные и судебные дела. Они заведовали доставкой в Москву всех прямых налогов. Объем судебной власти земских властей был равен объему прежней власти наместников с боярским судом и был даже выше ее, так как земские власти могли неограниченно решать даже дела о холопстве и дела, ведшие к смертной казни[16]. Естественно, что в этом случае земские учреждения входили в столкновение с губными. Такие столкновения разрешались обычно следующим образом: земские власти судили вместе с губными или не судили уголовных дел. Но часто происходило и так, что в округах, где были введены земские учреждения, вообще переставали действовать губные[17]. Это относится, прежде всего, к Русскому Северу. Первоначально заселенный новгородцами, Север в значительной степени сохранил общинно-вечевой уклад. Крестьянство Севера было черносошным и образовывало самоуправлявшиеся миры. По сути на Севере земское самоуправление не надо было вводить – оно существовало там со времен его заселения. При этом «волостной мир, как община, владеющая землями и угодьями, выступает перед нами с признаками юридического лица»[18]. Избираемые миром старосты и посыльщики также существовали со времен заселения Севера. «Эти выборные мирские органы, – писал М.М.Богословский, исследователь юридического быта Русского Севера, – были такими же древними, как и сами миры»[19]. Реформы Ивана IV, по сути, ничего на Севере не изменили. Более того, местное устройство, существовавшее на Севере, стало постепенно распространяться и на многие среднерусские области. Вообще своего рода политическим идеалом «всеуравнивающего полновластия» Московской Руси, к которому ее «вел ход истории»[20] было сочетание верховной власти и самоуправления при «служебной» роли центрального управления. В данном случае самодержавство (централизация) и самоуправление не противоречат друг другу, более того, самоуправление представляет собой обязанность, способ осуществления «государева тягла и службы». Такое делегированное самоуправление должно было способствовать усилению верховной власти.

В то же время под давлением боярства земские преобразования в ряде местностей были приостановлены. Под видом откупов зачастую происходил возврат к системе кормлений. В частности, в 1572 г. кормления были в Опочке, в 1576 г. – в Порхове, в 1578 г. – в Яме, в 1578 г. – в Невле, в 1588 г. – в Воронеже и Дубкове (акты Юшкова, №№ 200, 206, 212, 213, 233 и др.). В 1581-82 гг. в кормление отдан город Белая[21]. А.А. Зимин собрал эти и другие сведения, показывающие незавершенность земских преобразований. В целом можно согласиться с выводом его исследования: «Земская реформа, задуманная, очевидно, как общегосударственная, была в полной мере осуществлена только на черносошных территориях Русского Севера. Здесь земские власти восприняли даже функции губных учреждений (хотя в отдельных случаях органы губного управления могли и сосуществовать с ними). На основных территориях Русского государства земская реформа осталась неосуществленной»[22].

После смерти Ивана Грозного происходит решительный поворот в сторону приказно-воеводского управления. Боярство, недовольное отменой кормлений, стремится вновь вернуться к ним – под другим видом и названием. В то же время в период борьбы с польско-шведскими захватчиками местное земское самоуправление оказывалось не всегда способным быстро развернуть местные силы для обороны. Однако ополчение в целом состояло из самоуправляющихся городских миров, которые в «безгосударное время» брали на себя полноту верховной власти[23]. Конечным политическим итогом Смутного времени было восстановление тех основ русской государственности, которые сложились во второй половине XVI века. Смутное время доказало жизнеспособность этих основ, а также возможность сочетания самых разных способов управления при незыблемости верховной власти. После земского собора 1613 года нужно было гибко сочетать непосредственное управление из Москвы с самоуправлением. «С 1613 года сословно-представительная монархия в России вступила в пору своего расцвета»[24]. Сохраняя в целом самоуправление, первые Романовы создают систему «сочетанных властей», соединяя самоуправление с непосредственным управлением из Москвы.

По мере освобождения русских земель от захватчиков надо было быстро и централизованно устраивать их хозяйство и оборону. Все это способствовало переходу к приказно-воеводскому управлению. Оно не было решительно новым. В некоторые пограничные города еще во времена наместников и волостелей были назначены воеводы с властью военного управления, а также дьяки для денежно-хозяйственного управления. Воеводское управление было управлением на государя и на государевом жалованье, а не ради корма, и поэтому еще в начале XVI в. население (например, в Новгороде) само просило судиться у воевод, а не у наместников. После смерти Ивана IV из Москвы стали широко назначать воевод из числа бояр, детей боярских и дворян, которые, конечно, были не прочь и «покормиться». Во время работы земских соборов в ополчении население часто само избирало воевод. При Михаиле Федоровиче воеводы обычно назначались на 1-2 года, причем часто из числа лиц, которых население само просило. К 1625 г. воеводы были уже в 146 городах. При воеводах «в товарищах» были дьяки и подъячие с приписью. Все эти лица составляли приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся «на повытья» (по отраслям управления). Круг ведомства воевод определялся наказами. Наказ воевода получал из Разряда, которым он и назначался. В соответствии с наказами воевода «ведал город» (городское хозяйство), руководил обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейские обязанности, судил. Там, где оставалось земское и губное самоуправление, – наблюдал за деятельностью губных и земских старост.

Итог перехода к приказно-воеводскому управлению оказался двойственным. При Алексее Михайловиче, особенно после принятия Уложения 1649 года, в нем проявилась бюрократизация управления, «московская волокита», которая не усиливала государственную власть, а в конечном счете ослабляла ее. Но новое управление не привело к уничтожению самоуправления вообще. Губные и земские учреждения во многих областях продолжали существовать и при воеводах. По отношению к губным властям воевода делается начальником, а губные старосты – его товарищами. По отношению к земским учреждения он стал начальником в полицейской части, а в финансовой и хозяйственной сферах земские учреждения сохранили свою независимость.

 

Правая.ру 9.04.07