Журнал «Золотой Лев» № 113-114 - издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

С.Ю. Глазьев

депутат Госдумы, рук. Национального института развития

 

По прежней колее

Новый экономический курс президента тонет в трёхлетнем бюджете правительства[1]

 

В своем недавнем послании Федеральному собранию президент поставил вполне конкретные задачи по активизации государственной политики развития экономики, указав также на объемы выделяемых на эти цели средств. После внесения правительством проекта федерального бюджета на три года можно оценить, насколько реально изменится курс государственной политики.

 

Расходы - больше, темпы – ниже

 

Поставленные в президентском послании ориентиры бюджетных ассигнований на решение ключевых проблем экономического развития страны во многом совпадают с предлагавшимися нами в концепциях альтернативной бюджетной политики в прошлые годы. Реализован наконец принцип сбалансированности расходов и доходов бюджета, на котором мы настаивали все последние годы. Вывоз нефтегазовых доходов за рубеж фактически прекращается - с 8% ВВП в прошлом году до 0,6-0,7% ВВП в предстоящую трехлетку. В ближайшие три года 90% нефтегазовых доходов бюджета - более чем по 2 триллиона рублей - пойдут в дело.

В результате расходы федерального бюджета вырастут более чем на триллион (в реальном выражении на 9,3%) и достигнут 18,8% ВВП. Однако, согласно представленному правительством прогнозу, это не переломит тенденцию снижения темпов экономического роста. Прогнозируемый в будущем году темп прироста ВВП опустится с 6,7% в прошлом году и 6,5%, ожидаемых в текущем году, до 6,1%. Снижаются и темпы прироста инвестиций в основной капитал - с 13,7% до, соответственно, 12,8% и 11,9%. Несмотря на впервые предпринимаемые меры промышленной политики, прогнозируемый прирост промышленного производства остается невысоким, достигая 5,2% в текущем году и снижаясь до 4,8% к 2009 году.

Под декларации о "переходе от энергосырьевой модели экономического роста на инновационный тип развития" правительство планирует замедление экономического роста. При этом предусматриваемые меры по повышению эффективности, диверсификации и конкурентоспособности экономики (расходы на развитие экономики превысят в будущем году 718 млрд руб.) дадут лишь 1% прироста ВВП, а государственные инвестиции в институты развития и промышленные объединения в размере 392 млрд руб., целевые программы в объеме 671 млрд руб. обеспечат от 0,16 до 0,53 процентных пункта дополнительного прироста ВВП в год.

Замечу, что реализация предлагавшейся альтернативной концепции бюджетной политики с аналогичными ориентирами по увеличению бюджетных ассигнований на стимулирование инвестиционной и инновационной активности должна была обеспечить выход на траекторию устойчивого экономического роста с темпом не менее 10% прироста ВВП в год. Из этого следует, что либо прогноз прироста ВВП занижен, либо правительство заранее считает свою политику малоэффективной.

В целом представленный правительством проект трехлетнего бюджета носит инерционный характер. Это видно по структуре его расходов, которая фиксирует сложившиеся к настоящему времени приоритеты бюджетной политики. В отличие от стран с развитой экономикой и социально ориентированных государств, направляющих основную часть расходов на цели социально-экономического развития, у нас закрепляется доминирующее значение бюрократического аппарата и силовых структур, доля которых в расходах федерального бюджета ближайшие три года будет поддерживаться на уровне 37%. Доля расходов на культуру, образование и здравоохранение немного снижается - с 10% в текущем году до 8,8% в 2010-м. Несколько увеличивается (с 24 до 28%) доля расходов на социальную политику и трансферты внебюджетным фондам при снижении доли трансфертов регионам (с 14,6 до 11%). На фоне несущественных изменений в распределении средств между полицейско-бюрократическими и социальными функциями довольно резко - с 11 до 6,6% - снижается доля расходов на развитие экономики. Судя по структуре бюджетных расходов, импульс, данный президентом в направлении активизации государственного воздействия на социально-экономическое развитие страны, гасится его правительством и затухает к 2010 году.

Может быть, поэтому замедляется экономическое развитие, и большинство граждан не ощущает улучшения жизненного уровня. Согласно данным социологического исследования, проведенного Горбачев-фондом, подавляющее большинство населения (88%) не видит улучшения в реализации принципа социальной справедливости. Причем подавляющее большинство граждан в течение последних 7 лет не видит улучшений ни в борьбе с бедностью (84%), ни в повышении уровня жизни населения (80%).

 

"Проклятые" вопросы

 

Пожалуй, самой масштабной с точки зрения воздействия на прирост ВВП из поставленных социальных задач является решение "проклятого" жилищного вопроса. В послании президент потребовал довести объемы жилищного строительства до 100-130 млн кв. метров в год. Как ни странно, в довольно подробном прогнозе социально-экономического развития России на предстоящую трехлетку нет ни одной цифры по объемам жилищного строительства. Есть, правда, данные о планируемых бюджетных ассигнованиях на эти цели: всего на них предполагается мобилизовать 122 млрд руб. Это эквивалентно не более чем 10 млн кв. метров. Таким образом, на 1 рубль, выделяемый государством на поддержку жилищного строительства, необходимо привлечь 10 рублей населения. С учетом того, что процентная ставка по ипотечным кредитам составляет не менее 10%, это означает, что гражданам фактически предлагается самостоятельно оплачивать решение своих жилищных вопросов. Исключение составят военнослужащие, ликвидаторы радиационных аварий и вынужденные переселенцы - 100 тысяч семей. Еще 22 тысячи семей, проживающих в районах Крайнего Севера, получат субсидии на переселение (около миллиона рублей на семью). Кроме этого, в рамках подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" будут предоставлены квартиры более 110 тысячам семей, а также планируется предоставить жилье 45 тысячам ветеранов и инвалидов. Таким образом, всего государство берет на себя решение жилищного вопроса для миллиона человек. В том числе планируется полностью обеспечить постоянным жильем военнослужащих Вооруженных сил.

Хотя правительством действительно запланированы немалые ресурсы для поддержки жилищного строительства, их недостаточно для решения поставленных задач. Не предусмотрено пока выделение 100 млрд руб. для переселения граждан из аварийного жилья так же, как и 150 млрд руб. на ремонт жилого фонда. Следует заметить, что именно эти цифры предлагались в альтернативной концепции бюджетной политики, отвергнутой партией власти в прошлом году. Если они действительно будут запланированы в проекте бюджета на следующий год, задача модернизации ЖКХ может быть решена к 2010 году. Но для создания предложенного президентом специального фонда для финансирования этих программ придется соответственно уменьшить объем Резервного фонда, что потребует корректировки основных характеристик проекта бюджета.

Не менее важным для поддержания высоких темпов роста экономической активности является устранение инфраструктурных ограничений - прежде всего в электроэнергетике и транспортной системе. Поставлена задача увеличить производство электроэнергии на две трети к 2020 году, оценив необходимые для этого инвестиции в 12 трлн рублей. В том числе президент поставил задачу строительства 26 атомных энергоблоков за ближайшие 12 лет, а также крупных ГЭС в Сибири и на Дальнем Востоке. Согласно правительственному прогнозу, рост производства электроэнергии к 2010 году составит 115% к уровню 2006 года. При этом за счет бюджетных ассигнований планируется реализация ФЦП "Развитие атомного машиностроительного комплекса" с объемом финансирования 235,4 млрд руб. до 2010 года. Еще 90 млрд руб. планируется выделить на повышение надежности Единой национальной электрической сети.

Остальные 2,7 трлн руб. должны будут, по всей видимости, оплатить потребители электроэнергии. Индексы цен на электроэнергию для конечных потребителей, по оценке Минэкономразвития России, составят в 2007 году 12-13%, в 2008 году - 16-17%, в 2009 году - 15-16%, в 2010 году - 13-15%. Едва ли этого будет достаточно для обеспечения потребностей электроэнергетики в инвестиционных ресурсах. По-видимому, темп роста тарифов будет выше, чем заявленный в прогнозе. И правительство не будет нести за это ответственность, так как к 1 июля 2010 года планирует довести долю электроэнергии, продаваемой по нерегулируемым ценам, до 80%. Остается открытым вопрос: выдержат ли потребители столь стремительный рост тарифов на электроэнергию? Или вместо объявленной президентом "второй электрификации страны" Чубайс устроит нам новый этап ее ограбления? Ведь предупреждали специалисты, что навязанная им руководству страны реформа (а по сути - приватизация) электроэнергетики приведет к резкому росту тарифа. Если сейчас экономический рост задыхается от нехватки электроэнергии, то через несколько лет он захлебнется из-за ее чрезмерной дороговизны.

Как видим, эти и другие масштабные и адекватные вызовам времени задачи реализуются в проектировках правительства лишь частично. При этом самые затратные меры по устранению узких мест в энергетической и транспортной инфраструктуре в основном придется финансировать потребителям. Планируемое правительством повышение тарифов на газ и электроэнергию, несомненно, будет тормозить экономический рост, снижая конкурентные преимущества нашей экономики.

Чтобы этого не случилось, необходимо увеличить планируемые на будущий год бюджетные расходы на полтриллиона рублей. Сделать это можно за счет соответствующего снижения величины Резервного фонда.

 

Ущербная политика

 

Резервный фонд создается вместо Стабилизационного фонда для компенсации "выпадающих доходов федерального бюджета в течение 3 лет при снижении мировых цен на энергоресурсы". При этом правительством приводится весьма надуманная методика расчета нормативной величины Резервного фонда в 10% ВВП, исходя из ничем не обоснованной гипотезы о снижении цены нефти до средней за последнее десятилетие. Накапливаемые в этом фонде средства российских налогоплательщиков правительство планирует размещать за рубежом якобы для обеспечения стабильности бюджетной политики. На самом деле последняя обеспечивается золотовалютными резервами страны, величина которых к концу текущего года достигнет 400 млрд долларов и вчетверо превысит целесообразный максимум, традиционно измеряемый полугодовым объемом импорта. В этих условиях инфляционные последствия расходования средств Резервного фонда идентичны эквивалентному заимствованию правительством необходимых для балансирования бюджета средств у Центрального банка. И в том, и в другом случае в экономику впрыскивается одинаковое количество денег при эквивалентном сокращении валютных резервов. Если их величина остается при этом больше целесообразного минимума, то не подвергается риску и устойчивость валютного курса.

Единственным реальным смыслом политики резервирования бюджетных средств в иностранных долговых обязательствах остается поддержание курса доллара за счет российских налогоплательщиков. Но эта политика будет продолжаться - правительство предлагает заморозить в Резервном фонде от 3,07 трлн руб. в начале 2008 года до 4,1 трлн руб. в 2010 году. Доходность от размещения этих средств за рубежом составляет менее 2% годовых. При этом, согласно правительственному прогнозу, наши предприятия вынуждены будут компенсировать изъятие этих денег из экономики привлечением займов из-за границы в размере до 50 млрд долл. в год под 8-15%. Чистый ущерб от такой политики составит за ближайшие три года около 3,5 трлн руб.

Если бы вместо политики замораживания нефтедолларов было реализовано наше предложение по конвертации Стабфонда в Бюджет развития, то отечественным предприятиям не пришлось бы прибегать к дорогостоящим займам за рубежом, а объявленный президентом поворот к политике развития произошел бы наверняка. Вместо этого основная часть Стабфонда замораживается в Резервном фонде, а остаток передается в Фонд будущих поколений, переименованный в Фонд общественного благосостояния. Его планируется расходовать на покрытие дефицита пенсионной системы и софинансирование добровольных пенсионных накоплений, а также (в объеме 300 млрд руб.) на капитализацию институтов развития - прежде всего, Банка развития, Инвестиционного фонда, Российской венчурной компании и других. При этом сами финансовые ресурсы фонда, по словам президента, должны быть увеличены до таких объемов, чтобы поставленные задачи можно было решать за счет доходов от их эффективного размещения.

Только для решения поставленных задач поддержки пенсионной системы в будущем году расходы этого фонда должны составить более 500 млрд руб. Даже если финансовые ресурсы данного фонда будут размещаться на порядок эффективнее, чем размещаются сегодня средства Стабилизационного фонда (для финансирования этих расходов за счет собственных средств), Фонд общественного благосостояния должен составить не менее 2,5 трлн руб. Правительством величина Фонда будущих поколений запланирована в размере 771 млрд руб. на 1 февраля 2008 года. Чтобы выйти на решение поставленных президентом задач, объем Фонда национального благосостояния должен быть увеличен на 2 трлн рублей за счет соответствующего сокращения Резервного фонда.

Замораживание более 3% ВВП в низкодоходных зарубежных обязательствах не позволяет произвести необходимый сдвиг в структуре бюджетных расходов. Она по-прежнему больше напоминает бюджет полицейско-бюрократического государства образца позапрошлого века, чем бюджет современного государства развития. Уровень финансирования социальных расходов у нас вдвое ниже среднемирового, втрое ниже уровня развитых стран и один из самых низких среди стран с переходной экономикой. Для выхода на среднемировой уровень финансирования социальной сферы нам как раз не хватает тех самых 3,5% ВВП, которые теряются из-за замораживания в Резервном фонде.

 

Ниже минимума

 

Бюджетная политика правительства не приближает нас к стандартам социального государства. Россия остается чуть ли не единственной страной в Европе, где систематически и многократно занижается оплата труда. В отличие от наших бывших союзных республик (которые не располагают месторождениями нефти и газа), мы до сих пор не привели минимальную оплату труда в соответствие с прожиточным минимумом. С сентября текущего года она увеличится до 2300 рублей в месяц и достигнет 56,6% от прожиточного минимума, который, по оценкам экспертов, занижен, по меньшей мере, вдвое. Но даже на этот заниженный уровень минимальная зарплата по планам партии власти выйдет за пределами планового периода - к началу 2011 года.

Хотя, по оценкам правительственных чиновников, к 2010 году доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снизится до 10,7% против 16% в прошлом году, в действительности доля бедных, по оценкам социологов, колеблется от трети до половины семей (если, конечно, правильно считать прожиточный минимум - в соответствии с научно обоснованными минимальными нормами потребления).

Правительство стыдливо умалчивает о собственном вкладе в борьбу с бедностью - ведь основным контингентом бедного населения являются семьи работников бюджетной сферы, нанимаемые государством для выполнения важнейших задач социально-экономического развития страны. В материалах к проекту бюджета вообще нет данных о планируемой величине зарплаты работников бюджетной сферы. Есть лишь фиксация ее нынешней средней величины в 6242 рубля в месяц с указанием на планируемую индексацию зарплаты работникам федеральных бюджетных учреждений в меру роста инфляции: в 2008 году - на 7% с 1 сентября, в 2009 году - на 6,8% с 1 августа и в 2010 году - на 6,5% с 1 января. С учетом опережающего роста цен на товары первой необходимости это означает, что уровень доходов федеральных бюджетников даже снизится. А чего ждать учителям, врачам, работникам культуры, получающим зарплату из региональных и местных бюджетов? Об этом в материалах к проекту федерального бюджета ничего не говорится. Даже обещания правительственных чиновников повысить зарплату врачам-специалистам вслед за повышением зарплаты врачам первичного звена медицинской помощи в рамках национального проекта "Здоровье", по всей видимости, забыты.

Между тем объективные возможности покончить с позорной нищетой учителей, врачей и ученых, от работы которых полностью зависит будущее нашей страны, существуют уже несколько лет. Удвоение зарплаты работникам бюджетной сферы потребовало бы трети средств, замороженных сегодня в Стабилизационном фонде. Этот шаг не является чрезмерным - мы бы довели тем самым финансирование социальной сферы лишь до среднемирового. Но партия власти предпочла переложить ответственность за финансирование социальной сферы на субъекты Федерации, у большинства из которых нет и не будет в обозримой перспективе источников даже для своевременной индексации нищенской зарплаты учителей и врачей.

Необоснованное замораживание десятой части ВВП в Резервном фонде - не единственный рудимент политики торможения экономического роста. В этом же направлении действует продолжение безумного процесса наращивания госдолга в условиях профицитного бюджета, лоббируемого финансовыми спекулянтами. Без какой-либо необходимости правительство планирует занять на финансовом рынке в 2008 году 463 млрд руб., в 2009-м - 497 млрд руб., в 2010-м - 671 млрд руб. Это означает, что на такую же сумму уменьшатся ресурсы финансирования частных инвестиций. От этих займов можно было бы отказаться за счет профицита федерального бюджета, который искусственно скрывается путем разделения доходов на нефтяные и не нефтяные. В том же направлении действует политика стерилизации денежной массы, продолжаемая Центробанком путем размещения собственных облигаций и привлечения на депозиты средств коммерческих банков. В условиях сохраняющейся недомонетизации российской экономики эта политика ведет к искусственному ограничению кредитных ресурсов, провоцируя их удорожание и выталкивая российских заемщиков за рубеж.

Продолжение сложившейся политики денежной эмиссии, жестко привязанной к приросту валютных резервов, создает угрозу резкого торможения экономического роста при прогнозируемом правительством снижении сальдо платежного баланса вплоть до дефицита по счету текущих операций. В этом случае денежная эмиссия будет вестись только для обслуживания иностранных инвесторов, по-видимому, именно этим объясняется прогнозируемое замедление прироста денежной массы до 17-19% к 2010 году.

 

Согласно теории игр

 

Очевидно, что без кардинального изменения денежной политики положительное влияние роста бюджетных расходов будет нивелироваться искусственным ограничением денежного предложения. Таким образом, главным фактором торможения экономического роста остается ограничительная денежная политика. При этом в условиях привязки эмиссии рублей к приросту валютных резервов, чем меньше сальдо платежного баланса, тем меньше становится денежная эмиссия и тем меньше возможностей кредитования роста производства. Собственно, это мы и наблюдаем в прогнозе правительства. Рост производства замедляется, несмотря на опережающий рост бюджетных расходов, денежных доходов и расходов населения, инвестиций и розничной торговли. Единственным снижающимся макроэкономическим показателем является прирост денежной массы, который падает с 49% в прошлом году до 17-19% в 2010 году. Сдерживание денежного предложения ухудшает условия кредитования и затрудняет расширение производства, являясь главной причиной прогнозируемого замедления экономического роста.

Пользуясь терминологией теории игр, можно сказать, что правительство реализует смешанную стратегию бюджетной и экономической политики, которая состоит из двух составляющих. Первая из них - продолжение прежней монетаристской политики количественного ограничения денежной массы и привязки денежной эмиссии к приросту валютных резервов, либерализации валютного регулирования и самоустранения государства от ответственности за социально-экономическое развитие страны. Вторая - переход на инновационный путь развития на основе научно-технического прогресса при сбалансированной бюджетной и гибкой денежно-кредитной политике. Без последней возможности второй стратегии ограничены весьма жесткими пределами перераспределения текущих бюджетных доходов. В представленном правительством проекте бюджета они не превышают 1% ВВП. В то же время величина изымаемых из экономики денег в Резервный фонд и государственные долговые обязательства стабилизируются на уровне около 10% ВВП. Соотношение этих величин и определяет десятикратное превышение веса первой стратегии над второй.

Иными словами, несмотря на громкие декларации о необходимости перехода на инновационный путь развития и существенное увеличение бюджетных ассигнований на развитие и модернизацию экономики, планируемая на ближайшие три года политика продолжает оставаться на 90% прежней. Все потуги правительства выполнить указания президента о повышении конкурентоспособности экономики, инвестиционной и инновационной активности тянут не более чем на 1% ВВП. Ожидать серьезных изменений в динамике социально-экономического развития при такой политике не приходится - поданный президентом сигнал о переходе на новый курс сконструированная им государственная машина не услышала, продолжая движение по прежней колее.

 

МН, №20, 25.05.2007