Журнал «Золотой Лев» № 138-139 - издание русской
консервативной мысли
Е. Иванов,
зампред Комитета Госдумы
по бюджету и налогам
Этничность
и власть
В 1997 году в России были фактически ликвидированы все формы
учета этнической принадлежности, кроме переписи. Данное решение было
спровоцировано предлежащим периодом так называемого «парада суверенитетов»,
когда этничность играла решающую роль в становлении новых правящих элит
национальных республик. Инициаторы решения исходили из того, что отмена
этнического учета обесценит этнические формы солидарности, снизит влияние
этничности на деятельность политических и экономических институтов, ускорит
процесс формирования единой российской нации[1].
Поскольку с тех пор прошло десять лет, результаты уже
должны были проявиться если не во всех сферах общественной жизни, то хотя бы в
части кадровой политики, проводимой самим государством. Данное исследование
ставит своей целью проверить, так ли это. Объектом исследования служит
этнический состав органов государственной власти и управления в национальных
республиках, где, по идее, за десять лет сложившиеся в начале девяностых годов
прошлого века этнические диспропорции должны уже сами собой исчезнуть, и
представительство тех или иных этнических групп в государственных учреждениях
должно примерно соответствовать их доле в общем составе населения региона.
Исследование строится на основе информации, полученной из
открытых источников — официальных правительственных и президентских сайтов
республик, а также телефонных справочников государственных органов власти.
Ввиду отсутствия официальной системы учета кадров по национальному признаку
выводы об этнической принадлежности сотрудников госучреждений приходилось
делать на основании косвенных признаков, а именно фенотипических и ономастических
данных. Поскольку данный метод не позволяет стопроцентно гарантировать совпадения
оценочной идентификации и самоидентификации человека, мы допускаем наличие погрешности,
которая, однако, не является основанием для того, чтобы полностью опровергнуть
результаты исследования.
Это подтверждает проверка метода на законодательных
собраниях Адыгеи и Якутии, где наличествуют официальные анкетные данные по
этнической принадлежности депутатов. Эти данные были сопоставлены с оценочными.
Расхождения по титульной нации составили 0% в Адыгее и 5% в Якутии, а по
русским депутатам — соответственно 7% и 18%. Большая погрешность в последнем
случае объясняется тем, что в число тех, кто был идентифицирован в качестве
«русских», попали представители других национальностей (украинцы, белорусы,
евреи и пр.). Поэтому понятие «русский» в рамках исследования является
условным. Фактически противопоставление идет по разграничительной линии
«титульная–нетитульная группа». Однако ввиду того,
что в большинстве национальных республик русские являются второй — а иногда и
первой — по численности этнической группой, мы приняли условное обозначение
«русские» для совокупности всех нетитульных этносов.
Соответственно, говоря о доле представительства «русских» в органах власти
региона, мы должны отдавать себе отчет в том, что в действительности норма
русского представительства ниже оценочной.
Достаточно условным является и понятие «титульная нация»,
особенно для Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Дагестана и Башкортостана,
весьма пестрых по своему этническому составу. В этих республиках под титульной
нацией понимается совокупность нерусских этнических групп, традиционно причисляемых
к коренному населению данного региона (например, карачаевцы и черкесы в
Карачаево-Черкесии).
Всего в ходе исследования были проанализированы данные по
четырнадцати республикам (Калмыкия, Бурятия, Тыва, Северная Осетия, Якутия,
Адыгея, Чувашия, Республика Алтай, Хакасия, Кабардино-Балкария,
Карачаево-Черкесия, Дагестан, Татарстан, Башкортостан). Информация по
национальной принадлежности чиновников в республиках Ингушетия, Карелия, Коми,
Марий Эл, Мордовия, Удмуртия, Чечня в открытых источниках не представлена.
В ходе исследования сравнивалась оценочно-расчетная доля
той или иной этнической группы в органах власти республики с ее долей в
населении республики в целом. При этом расхождение между этими показателями в
10% и более рассматривалось как диспропорция этнического представительства.
Разница ниже этого значения оценивалась как статистическая погрешность.
В результате проведенного анализа нами был выявлен целый
ряд отклонений в системе этнического представительства в органах
государственной власти национальных республик РФ. Следы этнической ангажированности
в кадровой политике прослеживаются на всех уровнях властных структур
республиканского и федерального подчинения.
В аппаратах глав республик нами было зафиксировано шесть
случаев диспропорции этнического представительства — в Якутии, Чувашии,
Республике Алтай, Башкортостане, Татарстане и Кабардино-Балкарии. Причем, как
правило, характер диспропорции подчиняется следующей закономерности: если
главой региона является представитель титульной национальности, то в его
аппарате фиксируются факты преизбытка представителей титульной национальности и
недостатка русских, и наоборот — при русском главе республики наблюдается
превышение нормы русских и недобор представителей титульных национальностей.
Так, в Чувашии и Республике Алтай, возглавляемых этническими русскими, превышение
нормы представительства последних составляет, соответственно, +33% и +43%, а
недостаток представительства чувашей и алтайцев составил –28% и –31%.
В Башкортостане, возглавляемом представителем титульной
национальности, напротив, был отмечен недостаток русских –19%. В Татарстане
превышение представительства татар составило +15%, в Башкортостане +39%.
Превышение (+26%) уровня представительства титульных наций
при президенте-кабардинце зафиксировано в Кабардино-Балкарии. Исключение
составляет Якутия — она представляет собой единственный случай недостаточного
представительства русских (–16%) в аппарате главы республики при том, что оным
является русский.
В структурах исполнительной власти, в правительствах и
составляющих их ведомствах зафиксировано восемь фактов нарушения
пропорциональности представительства этнических групп. Причем отличительной
чертой перекосов в этих структурах является гипертрофированное
представительство в них чиновников титульных национальностей. Лидером здесь
выступает Адыгея, где на 24% адыгов в составе
населения республики приходится 55% мест в числе руководителей министерств и
ведомств (превышение +31%), тогда как на 64% русских — всего 45% мест (недобор
–19%).
Факты превышения представительства титульных
национальностей отмечены также в Северной Осетии (+13%), Якутии (+13%),
Кабардино-Балкарии (+13%), Карачаево-Черкесии (+17%), Татарстане (+18%) и
Башкортостане (+31%).
Таким образом, более чем в половине исследованных регионов
наличествуют диспропорции этнического представительства, уровень которых, даже
с учетом погрешности, говорит о том, что этничность остается весьма значимым
фактором формирования исполнительных органов власти республик.
Однако, фиксируя такого рода диспропорции, мы не можем не
отметить, что лишь в трех из восьми случаев (38%) они являются двусторонними,
то есть преизбыток представительства одной из двух основных этнических групп в
них сопровождается недостатком представительства другой. В частности, это
характерно для Татарстана и Адыгеи, где при превышении представительства
титульных наций (соответственно +18 и +31%) наблюдается недобор «русских» чиновников
(соответственно –11 и –19%), а также для Тывы, где при недоборе титульной нации
(–25%) в правительстве фиксируется превышение доли «русских» (+14). В остальных
пяти случаях (62%) диспропорция этнического представительства проявляется в
преизбытке в правительственных структурах чиновников титульных национальностей
(Башкортостан: +31%, Кабардино-Балкария: +13%, Карачаево-Черкесия: +17%, Северная
Осетия: +13%, Якутия: +13%).
На основании этого можно заключить, что зачастую превышение
нормы представительства титульных национальностей в правительственных
структурах происходит в ущерб «третьим» национальностям, не затрагивая интересы
«русской» бюрократии.
Однако такого рода выводы приемлемы лишь в отношении
руководящего состава системы исполнительной власти. Что же касается более
низких ее звеньев, то тут перед нами открывается совершенно иная картина. По
мере ослабления степени контроля над той или иной чиновничьей позицией со
стороны центра увеличивается масштаб влияния этнического фактора на кадровую
политику, реализуемую в отношении этой позиции. В частности, речь идет о специалистах
среднего звена республиканских министерств, а также о низовом уровне
исполнительной власти, муниципалитетах городов и районов.
Нам удалось собрать информацию по кадровому составу
чиновников правительственных структур республики Татарстан. Из 18 министерств
республики 11 (61%) возглавляют татары и 7 (39%) — «русские», при том, что в
структуре населения республики доля татар составляет 53%, а русских — 40%.
Интересно, что если в пяти из одиннадцати возглавляемых татарами министерств
уровень национального представительства находится в пределах нормы и лишь в
трех случаях наблюдается отклонение в пользу татар (Министерство сельского
хозяйства и продовольствия: превышение по титульной нации составляет +23%, а
недобор по русским –17%; Министерство культуры: соответственно +22% и –16%;
Министерство юстиции: соответственно +17 и –11%), а в трех министерствах
зафиксировано даже превышение представительства «русских» (Министерство
здравоохранения +13%, Министерство строительства, архитектуры и ЖКХ +14%,
Министерство информации и связи +13%), то во всех семи министерствах, возглавляемых
«русскими», последние составляют более 50% их штатной численности. Проще
говоря, политика этнических преференций, проводимая татарами на уровне
правительства в целом, сопровождается аналогичной стратегией этнической
солидарности со стороны «русского» меньшинства на уровне отдельных
правительственных учреждений.
Столь же явная этническая ангажированность дает о себе
знать и на муниципальном уровне управления. В частности, нам удалось получить
информацию по руководителям муниципального уровня трех республик — Северной
Осетии, Адыгеи и Татарстана. Во всех трех случаях мы выявили ярко выраженные
факты диспропорции: в Северной Осетии превышение представительства титульной
нации составило +25%, а недобор «русских» оказался равен –11%; в Адыгее,
соответственно, +32 и –31%; в Татарстане +21 и –13%.
Что касается органов федеральной власти, действующих на
территории республик, то в этих структурах мы зафиксировали один факт
недостаточного представительства титульных наций (в Хакасии: –12%), три случая
их избыточного представительства (в Татарстане: +18%, в Северной Осетии: +16% и
в Якутии: +12%), а также три факта недобора «русских» (в Татарстане: –11%, Калмыкии:
–11% и в Якутии: –16%). Отметим, что в федеральных органах власти республик не
выявлено ни одного случая превышения нормы представительства «русских». Одним
словом, нарушение этнического баланса в кадровой политике присутствует и в этом
срезе властных структур.
В системе законодательной власти было выявлено три
республики, для которых характерно наличие двусторонних диспропорций: в Бурятии
превышение представительства титульной нации составляет +17%, а недобор
«русских» –13%; в Северной Осетии, соответственно, +26 и –16%; в Адыгее +22 и
–16%.
Кроме того, факт превышения нормы представительства
титульной нации отмечен в Татарстане (+12%). Недостаток представительства
титульной этнической группы зафиксирован в одном случае — Чувашия (–11%).
***
Подведем итоги. В результате проведенного исследования нами
было выявлено множество фактов диспропорции этнического представительства в
органах государственной власти республик РФ. Самое большое количество
отклонений отмечено в структурах республиканского подчинения. Причем
диспропорции национального представительства возрастают по мере снижения уровня
управленческой иерархии.
По своему характеру нарушения этнического баланса в
подавляющем большинстве случаев сводятся к отклонениям в пользу титульной
национальности. Это наглядно видно при сравнении данных в таблицах 1 и 2.
При этом следует учитывать, что за пределами данного
исследования остались администрации городов, краев и областей, государственные
предприятия, политические партии, где этнические практики могут проявлять себя
в неменьшей, а то и в большей степени.
В целом же, при всей ограниченности и условности полученных
нами результатов, расчеты показывают, что отказ от учета этнической
принадлежности граждан при приеме на работу в государственные органы не привел
к элиминированию этнических практик в сфере государственной службы.
Единственным следствием отмены регистрации этнической принадлежности стало
исчезновение механизма, позволяющего отслеживать характер влияния национальной
идентичности на политические процессы, что лишило общество возможности
своевременно диагностировать негативные тенденции в сфере межнациональных
отношений, а соответственно, и реагировать на них.
В России, где этничность является конституционным принципом
государственного устройства, политика игнорирования этнической
самоидентификации человека представляется не только безответственной, но и
противоречащей такой норме, как обязанность государства выступать гарантом прав
и свобод граждан вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения
и т.д. (ст. 19 Конституции РФ). А для реализации этой нормы государство должно
располагать достоверной, исчерпывающей и оперативной информацией об этнической
принадлежности своих граждан.
Таблица 1. Превышение/недостаток представительства
титульных наций и «русских»
в правительствах республик (%)
Таблица 2. Превышение/недостаток представительства
титульных наций
в органах власти республик
Таблица 3. Превышение/недостаток представительства
«русских» в органах власти республик
Москва, октябрь 2007