К. У. Теплов
Норма закона и возможности власти
"Только
пустота внутри кувшина
создает сущность кувшина"
Лао Дзы
Существует наблюдение, согласно которому нашему
обществу свойственно либо без удержу критиковать Конституцию и законы вообще,
либо столь же отчаянно их хвалить. Нет середины, в которую умещаются и желание
уяснить смысл законов, и стремление найти в них положительные и отрицательные
свойства, и разумно применять в повседневной жизни. Нет такой привычки ни у
общества, которому всё ещё более привычно жить по традициям или, как выразился
однажды Б. Березовский, по понятиям, ни «государевым людям», к которым причисляются
государственные чиновники и все служащие, которым присвоены звания, а некоторые
еще и носят форму.
«Мы живём в море беззакония» - эта знаменитая
ленинская фраза, произнесённая, кажется, ещё в 1922 году, более чем актуальна
теперь, когда как раз опровергается прежний тезис о том, что в России не может
быть отдельных казанских или калужских законов, и все они должны быть
общероссийскими. Впрочем, эти мысли были высказаны ещё до образования
Советского Союза, и дальше слов о единстве законов дело не пошло. Появились, увы,
и в современной России такие региональные законы, но остаются вместе с тем и
общеобязательные правовые положения, записанные в Конституции.
И даже тогда, когда соблюдение законов не находится
в конфликте с желаниями власти и общественной потребностью, нас подводит привычка
к старому и отсутствие практики задавать казалось бы простые вопросы самим
себе. Для того хотя бы, чтобы стремление жить по совести и по закону, что
издревле в России считалось наиболее приемлемой формой, не находилось в
вопиющем противоречии. Приведём для наглядности несколько таких вопросов,
которые лежат, так сказать, на поверхности.
Если взять в качестве критерия Конституцию и спросить себя, а имеет ли президент право образовать федеральные и какие угодно иные округа? Тема отнюдь не праздная, поскольку сравнительно недавно президент как раз такое решение и принял. Или ещё один вопрос, относящийся к президенту - вправе ли он давать указания правительству? Хорошо известно, что президент и нынешний, и прежний на практике давали и дают правительству именно такие поручения. Или еще: в связи с давними дебатами о создании Государственного Совета, что уже состоялось, и принятым законом о формировании Совета Федерации методом назначения, а не избрания, спрашивается, насколько такое создание и такое формирование согласуются с основным законом. Поскольку единственной исполнительной властью страны является согласно Конституции правительство, спросим себя: а могут ли отдельные ведомства издавать акты нормативного характера? Наконец, на десерт, сообразительность и наблюдательность: допустимо ли федеральным министрам и руководителям других ведомств иметь заместителей?
В округе, как в круге
Конституция 1993 года наделяет президента огромными полномочиями. Они перечислены в статьях 80, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89. Заметим, кстати, что, поскольку такой порядок не предусмотрен основным законом, возлагать на президента какие-либо новые полномочия, помимо перечисленных в Конституции, например, через издание федеральных законов, на наш взгляд, недопустимо. Тот факт, что в Конституции не предусмотрено издание федерального или конституционного закона о президенте, но предусмотрено издать такой закон о правительстве, отнюдь не пробел и не ошибка Конституции, а вполне логичное, последовательное и разумное решение. Полномочия президента, как это следует из текста Конституции, – предмет одного лишь конституционного, а не текущего права. Если обстоятельства требуют наделить президента ещё какими-то полномочиями, а такое развитие событий не стоит исключать, если лишь один способ его реализации – для этого надо изменять Конституцию. А если это невозможно, заменить её, или, в конце концов, отменить Конституцию вообще и больше к акту такого рода вообще не возвращаться.
Так вот, если все-таки руководствоваться существующей Конституцией, то оказывается, что создание федеральных округов решением президента, оформленным его указом, мера, строго говоря, неконституционная. Почему? Потому что такого права у президента попросту нет. Оно никак, - ни прямо, ни косвенно, - в основном законе не сформулировано. Но есть, скажут, право президента (пп. «к» ст. 83) самостоятельно назначать и освобождать полномочных представителей.
Конечно же есть, но, заметим, при этом президент не вправе наделять их властными полномочиями. И не потому, что такие полномочия должны быть предусмотрены федеральными законами, а не указами. Не в этом дело. Поскольку вся полнота исполнительной власти Конституция сосредотачивает в федеральном правительстве, у полномочных представителей президента вообще не может быть никаких властных полномочий. Потому - в лучшем случае - представителей президента можно наделять функциями контроля или надзора, уполномочивать совершать некие прямо названные действия препарационного (подготовительного) характера, предписывать выполнять специальные президентские поручения, которые, вместе с тем, никак не должны относится к правительственным прерогативам, то есть к функциям исполнительной власти. Быть представителем президента - значит представлять главу государства или гаранта конституции, но не исполнительную власть. Институт президента в РФ, напомним, не относится ни к одной ветви власти. Он по Конституции стоит над ними.
Вот и выходит, что знаменитый указ о создании федеральных округов, вызвавший такую бурно-одобрительную реакцию у всех слоев общества, издавать было нельзя. Но нет безвыходный ситуаций. Конечно же можно было создать некий институт «полномочных представителей» с юрисдикцией, распространяемой на определённое количество «субъектов федерации». И при этом такие представители могли появиться не ранее того, как их полномочия были бы предусмотрены федеральным законом, содержание которого, заметим особо, также должно соответствовать Конституции, как и все прочие законы.
Что такого особенного содержится в окружном устройстве управления государством? Вроде бы нет никаких подводных юридических камней. Можно создать всё, что угодно, что представляется необходимым для целей управления. Выпустить указ, оформить постановление правительства. Так, да не так. Окружное устройство, если на территории округов возникают какие-то органы власти окружного характера, являются разновидностью территориального устройства государства. В нашем случае – федеративного. А оно, как известно, является предметом конституционного права, изложенного в 3-й главе Конституции. Значит, если требуется изменить (упразднить, создать, дополнить, преобразовать) систему управления, надо, прежде всего, изменить саму Конституцию. А если этого не требуется, то – издать федеральный закон. Это и есть «диктатура закона», само упоминание которой, кстати, так напугало наших либералов, но которую, если вчитаться в Конституцию, без труда можно найти в статье 76.
Кто правит правительством?
Правительство – это исполнительная власть государства, часть государственной власти. В качестве основы конституционного строя (статья 10) государственная власть осуществляется на основе ее разделения. Отдельно – законодательная, судебная и… исполнительная. В организационном отношении правительство представляет собой не совокупность министерств и ведомств, как было согласно прежним конституциям так называемого "советского" периода, а коллегию, состоящую из председателя, его заместителей и федеральных министров. Но какие отношения Конституция предусмотрела между правительством и президентом? Иначе говоря – вправе ли президент управлять правительством?
Как бы это кому не показалось странным, а нас упорно стараются уверить, что РФ – президентская республика, президент, тем не менее, не вправе управлять органом исполнительной власти. Но это не значит, что у президента нет рычагов влияния на правительственную коллегию. Он имеет право определять состав правительства, председательствовать на его заседаниях, отправлять его в отставку. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, осуществляет руководство внешней политикой, утверждает военную доктрину (ст. 80, 83). Он имеет право в указах определять основные направления деятельности правительства (ст. 113). Но он не может им руководить. Эта функция, связанная с организацией работы правительства, Конституция поручила его председателю. Ведь председатель правительства задуман не оппонентом президенту: он не обязан быть ставленником парламентского большинства, как это имеет место в Англии, Франции или Германии. Премьер в РФ имеет иную политическую природу, он - доверенное лицо президента.
Но, скажет читатель, на практике все идет с точностью до наоборот. И прежний президент, и нынешний за указом в карман не лезут. Они, указы, сыпятся на правительство из президентской канцелярии как из рога изобилия. Успевай только выполнять. Что на это сказать?
Ну примерно следующее: «Господа президенты, прежде чем ставить свои автографы на указах или, не дай Бог, распоряжениях, в которых правительству ставится очередная и очевидно весьма необходимая задача, полюбопытствуйте, как это согласуется с актом, соблюдать который вы торжественно клялись. Если в указе формулируются – согласно Конституции и федеральным законам – основные направления правительственной деятельности, книги вам в руки. Если ничего такого там нет – отложите гербовую бумагу в сторону и распорядитесь проверить компетенцию, добросовестность и бескорыстие тех, кто ее готовил. Скорее всего, если не всех, то одного из этих качеств, непременно необходимых во власти для каждого чиновника и государственного деятеля, не обнаружится. А что делать с такими административными дельцами, не нам вас учить».
Как же быть? Выходит, президент должен оставаться в бездействии даже тогда, когда он видит, что правительство «идёт не туда». Ничего подобного! Если имеется в виду направление деятельности или его изменение, всегда можно встретиться с премьер-министром, возглавить заседание правительства, и если надо – не единожды и не "в виде исключения". А если коса находит на камень – есть замечательный приём – отставка. В зависимости от серьёзности разногласий – либо отдельного министра, либо всего кабинета в целом. При этом нет необходимости делать вид, что речь идёт о каких-то чрезвычайных обстоятельствах. Ничего подобного. Отставка в правительстве не должна восприниматься ни элитой общества, ни публикой как нечто экстраординарное, что было в практике «коммунистического периода», когда министры сидели в своих кабинетах десятки лет, старея, выживая из ума и умирая на «боевом посту».
Советы, которыми замучат
Данный раздел пишется в день, когда в прессе опубликован указ о создании госсовета, хотя результат наших выводов был известен еще в тот период, когда эта тема активно муссировалась повсюду. Какие только аспекты, связанные с этой идеей, не предъявлялись. Но одна нота не звучала вовсе - "а вправе ли президент издать такого рода указ?". И политикам, и журналистам, и верхоглядам от культуры, которые никак не догадаются избавиться от привычки быть всегда "весёлыми и находчивыми" и переполнять своими банальными и глупыми перлами ленты и полосы СМИ, не пришло в голову, что президент не всемогущ и не всесилен. То, что на властном Олимпе появляется еще один "совет", этих патентованных "антисоветчиков", привыкших предавать анафеме "советскую власть" или злословить по ее поводу, не насторожило. Эти "советы" их не пугают. Советы этих "советов" не могут ни надоесть, ни измучить. Никакие Жванецкие, Задорновы или Арлазоровы даже помыслить не могут, что на "советы" такого рода, в отличие от предыдущих, принадлежавших "простонародью", "черни", можно поднять руку. Сатира на такие "советы" исключена, она для них - святотатство.
А между тем и в данном случае президент не мог, следуя положениям Конституции, образовывать Госсовет, даже если руководствоваться при этом статьей 85, как сделано в тексте указа. "В чем дело? Быть того не может!" - воскликнет читатель. Может, потому что в этой статье речь идет об использовании президентом «согласительных процедур для разрешения разногласий между органами госвласти РФ и органами госвласти её субъектов» и ни слова - о праве создавать для их реализации «совещательные органы». Таков основной государственный закон, который был на скорую руку подготовлен кремлёвскими советниками, санкционирован Ельциным и утвержден большинством граждан, которые приняли участие в референдуме 12 декабря 1993 года. Как ни печально, но, помятуя Сократа и Платона, скажем: «Владимир Владимирович нам друг, но истина дороже».
Если Госсовет был бы органом власти, то он должен принадлежать одному из ее видов и согласно статье 71(пп. "д") и п.1 статьи 76 должен быть предусмотрен не в президентском указе, а в федеральном законе. Но в том виде, в каком он был задуман, даже законодатель вряд ли вправе его создать в качестве «органа». Ибо Госсовет не вписывается ни в одну из трех ветвей власти, которые описаны Конституцией. Если же этот "совет" не орган власти, а "нечто совещательное" и за ее формальными пределами, то и здесь ничего "законнорожденного" появиться не может. Во-первых, в его названии не может быть слова "государственный", и, во-вторых, никакой указ, распоряжение или, тем более, правительственное постановление его все равно не создадут, если только при этом не нарушать дух и букву Конституции. И причина все та же. У президента согласно Конституции нет права создавать что-либо, даже отдаленно напоминающее учреждение, ведомство или иное "присутственное место". А правительство просто невозможно заподозрить в желании создать некий внезаконный институт, состоящий из избираемых населением губернаторов. Ведь такой состав рано или поздно, но обязательно, ибо такова суть власти, захочет стать дублером министерской коллегии, перетягивая на себя ее одеяло и интригуя против своего же "учредителя".
Что же можно сделать в таком случае? Неужто президент повязан по рукам и ногам? Нет, конечно. Чтобы серьезно подготовить то или иное решение, включая и те, которые отмечены в статье 85, у него всегда может возникнуть необходимость посоветоваться. Выслушивать советы - не полномочие, которое должно быть обязательно предусмотрено законом. Это форма деятельности любого должностного лица, тем более главы государства. Следовательно, раз у президента возникла необходимость, прежде чем он примет то или иное решение, «сверить часы» с главами региональных администраций, это его право. Он может проводить совещания, заседания, съезды, все что угодно. Собирая на них всех губернаторов и президентов без исключения или делая это выборочно, приглашая их к себе в Кремль или, наоборот, выезжая за пределы МКАД. Но тогда речь в любом случае будет идти о "мероприятии", а не об "институте". Суть дела не пострадает, но и юридические формы будут соблюдены.
Причина возникновения идеи учреждения "госсовет" - очевидна. Она вытекает из изменений, внесенных в порядок формирования Совета Федерации. Теперь его членами не могут быть ни губернаторы с главами республик, ни спикеры региональных законодательных собраний. Их заменят "представители". Госсовет - компромисс, в котором выразилась оппозиция членов Совете Федерации к этой реформе, задуманной в Кремле, и демонстрация доверия верховной власти к власти регионов. Горечь закона пришлось подсластить.
Вот только возникает сомнение в том, насколько правильно федеральным законом истолкована Конституция, предписавшая в статьях 95 и 96 формировать Совет Федерации из представителей от законодательного и исполнительного органа государственной власти каждого субъекта Федерации. Новый закон на этот счет поступил предельно просто. Он предписал собраниям и губернаторам (президентам) направлять в верхнюю палату своих уполномоченных.
И все бы ничего, если бы не обязанность законодателя руководствоваться при создании законов всей совокупностью конституционных положений, предполагая их единство и непротиворечивость. Делегирование вряд ли соответствует нормам, предусмотренным основами конституционного строя, содержащимся в первой главе основного закона. В частности тому, что источник власти - народ, что он осуществляет свою власть через органы государственной власти, а эти органы создаются через свободные выборы (см. ст. 3).
Таким образом, если точно, буквально и скрупулезно выполнять положения Конституции, то и при избрании Госдумы, и при формировании Совета Федерации без выборов – то есть "высшего непосредственного выражения власти народа", - обойтись невозможно. И законодателю при создании федерального закона о порядке формирования Совета Федерации надо исхитрится выполнить не только положения статьи 95, но и статьи 3, которая имеет в данном случае очевидный приоритет.
Нет ли здесь противоречия? Конечно есть. Но оно легко преодолевается. Для этого в федеральном законе достаточно предусмотреть "формирование Совета Федерации" не в один, как теперь, а в два этапа. На первом региональные власти определяют кандидатов для занятия должности члена СФ, а на втором - проводятся обычные выборы на альтернативной основе. И тогда в "сенате" будут заседать не "уполномоченные" представители с неопределенной репутацией и сомнительным авторитетом, а народные избранники. Поскольку Федеральное Собрание - не только законодательный, но и представительный орган, без выборов в состав его палат невозможно обойтись. Почему? Иначе поступать Конституция не велит.
Орудия не могут руководить
Одна из коварных ловушек, подстерегающих и общество, и власть в "эпоху перемен", состоит в том, что весьма важные изменения, содержащиеся в основных законах, не улавливаются, не понимаются, не осознаются. Люди читают конституционные нормы и не видят никакой разницы между прежними и новыми положениями. Быть может наиболее серьезная ошибка такого рода заключается в том, что после принятия Конституции 1993 года никто не увидел, что юридическая природа исполнительной власти принципиально изменилась. Во-первых, правительство РФ, вместе с другими органами, осуществляет государственную власть (статья 11). Во-вторых, оно же является единственным субъектом исполнительной власти России, поскольку именно и только правительство осуществляет исполнительную власть (статья 110). Спрашивается, а в чем загадка? Где общественное мнение и сами власти совершают ошибку?
Она состоит в том, что если прежде правительство состояло из органов исполнительной власти, то теперь оно состоит из чиновников - министров, премьера и его заместителей. Органы власти - вне зависимости от того, как они именуются, перестали быть самой властью. Власть персонифицировалась, а все чиновные структуры, потеряв властные полномочия, превратились в инструменты обслуживания власти. Вот эту метаморфозу, которую Конституция проделала с министерствами и ведомствами, комитетами и службами, комиссиями и надзорами, никто не заметил. Или сделали вид, что не заметили…
Но что должно было измениться в компетенции органов власти, которые, по сути, остались такими же, какими и были, зачастую не поменяв за это время не только адреса, но и контингента работающих? Самое важное, что изменило в их положении, заключается в том, что теперь, а точнее - с 12 декабря 1993 года, - они не могут издавать нормативных правовых актов. Все правовые акты исполнительной власти, которыми надлежит руководствовать гражданам, должны исходить только от правительства России, постольку только оно - исполнительная власть. Иначе говоря, ни Минфин, ни Минтруд, ни МПС, ни Министерство обороны, ни любой иной орган исполнительной власти, чьи приказы, инструкции, разъяснения и тому подобное творчество обрушивается на страну подобно урагану или смерчу, не вправе выступать от имени власти. Теперь все, что исполнительная власть России сочтет необходимым оформить в виде нормативных актов, должно приобретать форму правительственных постановлений. Что же остается за исполнительными органами? Готовить проекты постановлений правительства и, когда правительство их утвердит, - обеспечивать неукоснительное исполнение.
Как бы там ни было, налицо серьезнейшая проблема. Она предполагает не только принципиальное изменение в порядке деятельности всех органов исполнительной власти и самого правительства. А как быть с десятками тысяч ведомственных документов, которые изданы вопреки Конституции? Это же сплошная уголовщина - присвоение и превышение власти. Никакая правоохранительная система не вправе никого принудить исполнять такие "филькины грамоты". Вот в чем казус…
Из заместителей в товарищи
И наконец, на десерт и в виде курьеза - еще одна привычка, от которой придется избавляться. Если соблюдать Конституцию, конечно. В государственных органах "советского периода" существовал институт заместителей. Они были у министров, у прокуроров, у председателей комитетов. Практически у всех. Этот институт сохранился и поныне. Чем солиднее и ответственнее должность, тем больше заместителей. У некоторых министров их чуть ли не по два десятка. Но в Конституции такая должность встречается лишь дважды. Замы могут быть у председателя правительства и у председателя Счетной палаты. А могут ли быть заместители у министра? Вроде бы несерьезный вопрос. Почему бы и не быть?
А все потому же. Министр может не руководить органом исполнительной власти. В Конституции об этом, как ни странно, ничего не говорится. Но там установлено иное - только министр может быть членом правительства. И если понимать слово "заместитель" в его настоящем, грамматическом смысле, то заместитель вправе замещать министра в правительстве, что не согласуется с Конституцией, и следовательно - у министра не может быть заместителей.
В свое время большевики очень любили слово "товарищ", но изъяли его из служебной терминологии, заменив другим словом и отнюдь не синонимом - "заместитель". Теперь власть принадлежит людям, которые испытывают любовь к слову "заместитель". Но им, скорее всего, придется заменить его словом "товарищ". Во всяком случае, такое уточнение позволит не нарушать Конституцию. И у министров, которые, как правило, страдают от отсутствия друзей и от наличия завистников, появится множество товарищей.