Ярослав

Были и небыли Федеративного договора

 

В политической истории нового времени смена названия государства — событие не такое уж редкое. На протяжении последних двух-трех десятилетий политический лексикон пополнили такие слова, как Буркина-Фасо, Мьянма, Бенин, Зимбабве, Кот-ди-Вуар, Кампучия, Шри-Ланка и т.д. И речь шла не о новых государствах, появившихся на развалинах старых, как это, к примеру, происходило с территорией Австро-Венгрии в XX столетии, а о простых переименованиях. Разумеется, названия некоторых государств утрачивали или приобретали те или иные прилагательные. Крах коммунизма привел к тому, что из многих названий практически исчезли социалистические эпитеты.

 

Польза и вред переименований

 

Не избежало этого и наше государство. Советский Союз был переименован в Содружество независимых государств, а Российская республика в Российскую Федерацию. Новые названия отразили не только изменение общественно-политических и социально-экономических форм, в которых развивались общество и экономика. Они должны были в юридической форме санкционировать государственную трансформацию, изменение самой природы государственных образований, возникших в пределах «бывшего СССР». Эти процессы и проходили одновременно, и имели один вектор – тотального разрушения.

На протяжении многих десятилетий власти СССР официально внушали населению, что СССР — целостное государство. В действительности, если исходить из сути советского законодательства, он был не государством, а договорно-конституционной конфедерацией. Так гласил основной закон, который предполагал возможность его упразднения. Ведь каждая из 15 республик — либо в отдельности, либо совместно, — была вправе выйти из состава Союза. Причем такое решение в Конституции Советского Союза ничем не обусловливалось, в том числе и согласием союзных государственных органов. Член Союза мог выйти из него, просто хлопнув дверью.

Причем такая возможность, включенная в Конституцию СССР 1936 года по настоянию Сталина, в дальнейшем никем уже не отвергалась. Даже в 1977 году, когда принимали новую Конституцию, декларировав построение развитого социализма и создание некой новой социальной общности — советского народа, что вроде бы должно было служить основанием для преобразования конфедерации в унитарное государство. Но посягнуть на сталинские схемы брежневские геронтологи не рискнули. И в 1991 году конституционный вирус, дававший возможность упразднить Советский Союз, но спавший почти 70 лет, был активирован сначала в Ново-Огареве, а затем в Беловежской пуще.

Другим мифом являлось название РСФСР, примененное к России, как известно, еще при принятии первой после октябрьских событий 1917 года Конституции. Новая власть декларировала тогда Россию не только государством «социалистическим», «советским», «республиканским», но и «федеративным». Федеративность планировалось установить, прежде всего, в границах, которые достались новому строю от старой Российской империи. По мнению Ленина до 53 процентов ее государственной территории являлись колониями России, которым надо было предоставить политическую независимость. Вместе с тем октябрь 1917 года породил навеянные марксизмом внешнеполитические притязания. В 1918 году кремлевские товарищи всерьез уверовали в мировую социалистическую революцию, в результате победоносного шествия которой к РСФСР обязательно присоединяться многие, если не все «пролетарские» и «советские» республики Европы и Азии. По крайней мере так грезилось и так заявлялось.

 

Секреты Полишинеля о государственном устройстве

 

Ход событий, впрочем, сразу же пошел по другому сценарию. Сначала Брест-Литовский мир с государствами Четверного союза привел к военной оккупации германо-австрийско-турецкими войсками финляндских, прибалтийских, польских, юго-западных и закавказских губерний. На этих территориях оккупанты тут же создали марионеточные «правительства», враждебные России. И они, в свою очередь, находясь под германским контролем, объявили о суверенитете. Отнюдь не случайно РСФСР понесла ощутимые утраты в ходе гражданской войны именно за счет этих территорий.

Там, где господствовал германский, австрийский или турецкий штык, гражданская война, начавшаяся в 1918 году, приобретала этно-шовинистическую окраску, возникли независимые от РСФСР и в прошлом не существовавшие государственные образования — Финляндия, Польша, Украина, Белоруссия, Литва, Эстония, Латвия, Грузия, Армения и Азербайджан. В пределах собственно Великороссии сами большевики, стремясь в ходе гражданской войны перетянуть на свою сторону инородцев, пошли на создание этнических автономий — республик, введя в них режим политической и экономической дискриминации русских. А там, где в русской среде проживало отдельными анклавами инородческое население, были созданы автономные округа, коммуны и т.п. образования, в которых ему предоставлялись преимущества.

К 1922 году, когда победившая власть пришла к необходимости учредить на месте прежней Российской империи, недолго именовавшейся Республикой, «союз республик», от федеративности РСФСР уже ничего не осталось. Все субъекты, которые могли быть частью РСФСР на федеративных началах либо провозгласили свое отделение от России (Финляндия, Польша, Прибалтика), либо им предоставили формальную возможность выступать в качестве «членов союза» наравне с РСФСР (Белоруссия, Украина, Закавказье). Однако прежнее название почему-то было оставлено. Его сохранили и тогда, когда обширные пространства Нижнего Заволжья, Туркестана и Южной Сибири, бывшие частью РСФСР в момент создания СССР, в течение 1925—1936 годах выделялись Кремлем из РСФСР со статусом «союзных республик» (Казахстан, Узбекистан, Киргизия, Туркмения, Таджикистан).

Вряд ли конфедеративность СССР, унитарность РСФСР или их мнимая федеративность были тайнами за семью печатями. Об этом достаточно прозрачно говорили многие монографии и даже учебники, по которым десятилетиями преподавалось государственное право в советских юридических факультетах и в институтах. Но то, что было ясно правоведам, оказалось недоступно идеологам. Опасность, которую знала и предчувствовала юриспруденция, опасность, исходившая из противоречий между нормой права и жизненной практикой, между доктринами и реальными процессами, происходившими в обществе, которую видели многие социологи, экономисты, политологи, философы и публицисты, игнорировала политика Кремля.

 

Настроения 1990—1991 годов

 

События десятилетней давности, которые почему-то все еще не принято считать революцией, опровергли господствовавшие тогда предрассудки массового сознания относительно государственных форм. Но и само это опровержение было противоречивым. Если, чтобы упразднить СССР, его противники использовали метод отрицая декларируемого на словах и не существовавшего в государственном праве федерализма, то чтобы одновременно с этим разрушить унитарный характер РСФСР, наоборот, они же требовали осуществить ее федерализацию, которой не было в действительности, но она существовала на словах в ее названии. У обеих тенденции, активно поддерживаемых, кстати говоря, из-за рубежа, нашлось много сторонников. Таково было мнение улицы, прессы, кафедры, трибуны.

В конце концов разносторонние усилия сошлись в одной точке — в требовании юридически оформить новые отношения, отменив существовавшие тогда конституции, что служило гораздо более радикальной цели – ликвидации российской государственности.  Чтобы отменить Союз, надо было упразднить его конституционные основы, а чтобы низвергнуть Конституцию СССР, был придуман некий новый союзный договор, который, якобы, создаст на месте «устаревшего» - «обновленный союз». Примерно так же подводилась база под отрицание Конституции РСФСР. Ее должен был заменить «федеративный договор». В обоих случаях государственная власть, которую тогда олицетворяли два только что учрежденных горбачевской камарильей Съезда народных депутатов — СССР и РСФСР — пошла навстречу этим требованиям. Работа над конституциями шла так успешно, что оба основных закона были вскоре аннулированы юридически еще до того, как их фактически смела цепь заговоров, переворотов и революций.

Закулисные манипуляции с новым союзным договором, происходившие в Ново-Огареве, завершили Фарос, ГКЧП и Вискули, ликвидировавшие СССР и создавшие СНГ, хотя эта форма все прошедшие годы скорее была подобием бракоразводного процесса, чем добросовестной попыткой новой государственной интеграции, что декларировалось на первых порах.

Федеративный договор для РСФСР фабриковался в других условиях. Вначале это был симптом общего разложения, в котором каждая административная величина, начиная с автономной республики и кончая каким-нибудь округом и районом, мечтала о «суверенитете». Затем его использовали как знамя в борьбе на всех уровнях за овладение институтами власти, уже выпавшими из рук аппарата КПСС. Главными игроками здесь выступали республиканская бюрократия, старые хозяйственники, местное чиновничество, состоящее, как правило, из «национальных кадров», криминал и спекулянты, деньги и влияние которых легализовали «ускорение» и «перестройка», и даже интеллигенция, чьим капиталом были не знания, а демократические иллюзии.

В конце 1991 — начале 1992 года политическая ситуация изменилась коренным образом. Союзная администрация самораспустилась, окраины отделились от Великороссии. Для государственных институтов РСФСР, воплощенных в Съезде народных депутатов, наступила эпоха торжества. По крайней мере так казалось. Но Конституция РСФСР фактически перестала быть основным законом государства.

 

Как планировали менять государственное устройство

 

Еще в 1990 году основной закон РСФСР был поставлен под сомнение «декларацией о государственном суверенитете», то есть о стремлении РСФСР выйти из СССР, единодушно принятой Съездом. Затем Съезд обесценил его содержание, образовав Конституционную комиссию, которую возглавил Ельцин.

В апреле 1991 года Съезд, нисколько не заботясь о соблюдении Конституции, которая обеспечивала его власть, санкционировал «реформу национально-государственного устройства» РСФСР. Эта «реформа» включала: признание деклараций о суверенитете «республик, сходящих в состав РСФСР»; обусловленность «целостности» РСФСР принципами «равноправия народов», «добровольности» их «объединения» и «права народов на самоопределение»; преобразование автономных областей в национально-государственные образования; право автономий, включая округа, на «выход из состава краев и областей»; возможность «образования новых республик», превращение краев и областей в «республики» под предлогом «повышения их статуса и самостоятельности». Республикам в составе РСФСР было даровано право на самостоятельное участие в планировавшимся тогда «союзном договоре», заключение которого ставило не только крест на существовании СССР, но и превращало эти республики в суверенные, независимые, отделяющиеся от России государства. Всю эту реформу должен был воплотить «федеративный договор», но и без него «процесс пошел» и идеи, благословленные Съездом, стали стремительно воплощаться в повседневную практику, кровавым апофеозом которого оказались события в Чечне.

К тому же Съезд, пренебрегая Конституцией, тогда же наделил Верховный совет РСФСР «правом издавать законы по вопросам, отнесенным к компетенции Съезда», кроме принятия самой конституции, а в ноябре 1991 года — «для правового обеспечения экономической реформы» — предоставил Ельцину, уже «всенародноизбранному» президенту, право на протяжении года руководствоваться чем угодно, но только не законами, включая право издавать указы, нарушающие законы. Иначе говоря, речь шла о праве бюрократии игнорировать законодательство, если оно «противоречило актам, принятым в соответствии с настоящим постановлением». Факт «противоречия» фиксировал, разумеется, сам чиновник.

К тому времени кулуарно обсуждавшийся проект создания нового Союза из семи республик СССР был отвергнут, и от ненавистного старого «союзного центра», в котором подразумевался все тот же Горбачев и его клика, ничего не осталось. Наступила недолгая эра сердечного согласия республиканских законодателей и республиканских чиновников, Съезда и Президента, Президента и Вице-президента, Москвы и провинции, приватизаторов и приватизируемых. 6 декабря 1991 года состоялась конференция «трех» в Беловежской пуще. 12 декабря Верховный Совет РСФСР, не имея на то конституционных полномочий, ратифицировал соглашение о создании СНГ и денонсировал Договор об образовании СССР, а 25 декабря появился закон о переименовании РСФСР в Российскую Федерацию — Россию.

 

Как договор был оформлен, но потерял смысл и значение

 

Декабрьское преобразование, названное «переименованием», в действительности являлось первым шагом той «реформы национально-государственного устройства», которую провозгласили в апреле. Антисоветская и антисоциалистическая риторика, ее сопровождавшая, на самом деле служила прикрытием трансформации неделимой Российской Республики в делимую Федерацию, единого государства в совокупность 89 государств. В этой связи 14 февраля 1992 года Конституционный суд, демонстрируя свою самостоятельность, заявил: Российской Федерации грозит судьба СССР. Подтвердил этот мрачный диагноз референдум в Татарии, самовольно проведенный местными властями 21 марта, на котором более 61 процента из явившихся 82 процентов избирателей высказался за «суверенитет Татарстана», то есть за его выход из Федерации.

Но действия, которые можно было принять за очередной виток разложения государственности, чему политический распад СССР придал дополнительную энергию, оказались последним шагом в эту сторону. Когда логика событий подвела государственную власть к оформлению обещанного региональным элитам Федеративного договора, прежние противоречия и ранее существовавшие задачи уже отпали. Общий враг российского политического класса, каким являлись союзная бюрократия и партийный аппарат КПСС, исчезли с политической сцены, и это решительно меняло положение вещей. Подобно тому как лозунги проклятия всякому патриотизму, исходившие от большевиков, сменились сразу же на лозунги «защиты отечества» после того, как власть оказалась в их руках, призыв Ельцина «брать суверенитета, сколько проглотите», провокационно обращенный к властям регионов в момент его борьбы с Горбачевым, стал дурным тоном, стоило автору этого призыва обосновался в Кремле. А после 12 декабря 1991 года такой суверенитет стал вообще неуместным.

О том, что в политической жизни господствуют другие идеи и настроения, с известной долей откровенности продемонстрировал текст документов, которые продолжали официально именовать Федеративным договором, но чье содержание этому уже не соответствовало.

Вместо договора, обещавшего превратить Российскую Федерацию в конгломерат независимых и самостоятельных, но в действительности нежизнеспособных и марионеточных государств, каковыми становились ее края, области, «внутренние республики» и Москва с Санкт-Петербургом, были составлены три нисколько не связанных между собой, предельно лаконичных «договора», которые было бы уместнее назвать «тезисами». К тому же их заключали не суверенные субъекты права, каковыми могли быть учредители «новой федерации», а органы власти административно-территориальных образований. И предметом этих «договоров» становилось не учреждение новой Федерации вместо старой Республики, а всего лишь «разграничение предметов ведения и полномочий». Гора породила мышь.

Конечно, в тексте договора с властями республик (договоры с областями или округами вообще не заслуживают внимания) можно кое-что обнаружить. Республики названы в нем «суверенными в составе Российской Федерации» и в некоторых статьях даже «государствами», правда, в скобках. Им предоставлялось право участвовать в «международных и внешнеэкономических соглашениях», впрочем при условии, «если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации». Земля, недра, воды, растительный и животный мир объявлены в нем «достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории республик», однако вводилось понятие «федеральных природных ресурсов», чей статус предполагалось определять по «взаимной договоренности».

За исключением самозванных и уже находящихся в состоянии мятежа «властей» Чечни, объявивших о ее полной независимости еще 1 ноября 1991 года, и властей Татарстана, воздержавшихся от такого демарша, остальные республиканские власти подписали договор 31 марта 1992 года. Но отсутствуют данные о том, что представительные власти всех краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, каковыми в тот период являлись лишь советы народных депутатов, поручала подписывать такие договоры, рассматривали их на своих сессиях и ратифицировали их. Тем не менее, 10 апреля Съезд одобрил «Федеративный договор» (за 848, против 10, воздержалось 40 депутатов). Было принято странное по смыслу решение «включить» его содержание «как составную часть в Конституцию», что реализовал закон от 21 апреля. В чем-то изменения основного закона совпадали с «содержанием» договоров, но чем-то их игнорировали.

Необходимость навести порядок в полномочиях различных уровней власти существовала тогда объективно. На этом настаивала новая политическая ситуация, порожденная в связи с упразднением СССР, и изменением в РСФСР государственного строя — парламентское правление сменилось президентским, а принцип единства властей принципом их разделения. Однако реальная ситуация уже через несколько месяцев после Беловежья вышла из-под контроля. Осуществление реформ государственного управления, которые должны были упразднить государственную целостность остатков российского государства, было остановлено реформой экономики, где все стало сразу же трещать по швам. Последствия начатых с 2 января 1992 года «радикальных реформ», покончивших разом и с «сердечным согласием» и с «гражданским миром», уже 7 апреля заставили Ельцина заявить на заседании Съезда о возможности введения чрезвычайного положения. Закон от 3 июля 1992 года, признав «обострение общественно-политической обстановки и межнациональных отношений», отверг всякое «государственно-территориальное разграничение», установив под названием «переходного периода» мораторий на его проведение до 1 июля 1995 года.

Но режим «Четвертой республики»[1] не дожил до этой даты. Его агония, начатая реформой цен «по Гайдару», обесценившей деньги населения и оборотные средства предприятий, и продолженная приватизацией основных фондов «по Чубайсу», ввергшей в рукотворный хаос производственный потенциал, не могла не столкнуть лбами двух суверенов, предписанных Конституцией, — Съезд и Президента. Их ожесточенное противостояние, в котором территориальная целостность являлась всего лишь разменной картой, завершилось государственным переворотом сентября-октября 1993 года. Гайдар и Чубайс были спасены, но Конституция и все то, что в нее успели включить в 1990-1993 годах как ее «составную часть», сгорели вместе со зданием парламента. А Конституция 12 декабря, кулуарно подготовленная окружением Ельцина, где главными соавторами были Собчак и Шахрай, принятая скоропалительно проведенным референдумом и потому вообще не пригодная к изменению, хотя и содержит в себе бездну вопиющих недостатков, включая неряшливость терминологии, все-таки кладет предел любым «разграничениям». О «федеративном договоре» в ней нет даже намека.

Таким образом, Федеративный договор, появившийся десять лет назад, канул в Лету и может составлять интерес не иначе как голос из прошлого. Досужим летописцам будет о чем поспорить. Историки и публицисты либерального направления могут считать его спасением РФ от распада, так как договор предотвратил образование на ее пространстве не менее чем 90 государств. Историки и публицисты, обслуживающие так называемых «центристов», сочтут его лишь тактическим ходом федеральных властей, сделавших вид перед сепаратистами, что они согласны на превращение республиканской формы России в конфедеративно-договорную, в то время как государственный переворот сентября-октября 1993 года, упразднив мятежный Съезд, прервал и этот процесс, ибо аннулировал Федеративный договор. Третьи историческая школа расценит его актом конфедерализации России, а Конституцию 1993 года — его подтверждением.

Вместе с тем придавать событиям вокруг несостоявшегося федеративного договора какое-то особенное значение все же не стоит. Они этого не заслуживают. Не право, а практика, не формальные законы, а реальные действия, не безволие миллионов индивидуумов, а воля, приводящая в движение миллионы граждан, определяют ход истории. Что же касается современной России, то в ее нынешнем положении, несмотря на ее официальное наименование, она в такой же степени является федерацией, в какой Соединенные Штаты или Мексика являются союзом «штатов», а Швейцария - конфедерацией.



[1] «Первая республика», если воспользоваться французской системой счета, существовала в России с февраля по октябрь 1917 года под названием Российская Республика; «Вторая республика» – с октября 1917 по декабрь 1922 года под названием РСФСР; «Третья республика» – с декабря 1922 по декабрь 1991 года, называясь Советским Союзом; «Четвертая республика» возникла в декабре 1991 года и пала в результате государственного переворота 4 октября 1993 года. Таким образом, под названием Российская Федерация ныне существует «Пятая республика».


Реклама:
-