С.П. Пыхтин

 

Самостояние предполагает взаимодействие

 

Авторы Конституции России вольно или невольно соединили в один институт «местного самоуправления» и само местное самоуправление, которое свойственно низовым, местным формам самоорганизации граждан - общинам, и низший, первичный уровень административно-территориального управления.

Двойственный характер управления вытекает из двойственного характера поселений первичного уровня - сельских и городских. В городе, таком, например, как Коломна, Рязань или Кострома, реализуются не только элементарные потребности проживающих в нём жителей в пище, жилище или коммунальном обслуживании. В нём обеспечиваются также все виды государственных и общественных потребностей, начиная от необходимости поддерживать должный уровень социального и культурного развития населения, его демографическое воспроизводство, и заканчивая потребностями национальной обороны. Иначе говоря, на одной и той же территории должно происходить и общинное, и государственное развитие. Разделить их во времени и пространстве не представляется возможным. Да в этом и нужды никакой нет.

Но в Конституции это обстоятельство оказалось проигнорированным. Более того, статья 12, относящаяся к основам конституционного строя, изменить которые практически невозможно, установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий «самостоятельно», а его органы «не входят в систему органов государственной власти». На практике такой порядок, установление которого не поддаётся разумному объяснению, обернулся неразрешимыми противоречиями и даже своеобразными «войнами» между органами самоуправления и органами власти регионов, которые ведутся повсеместно - от Москвы до самых до окраин.

Особенной силы междоусобица возникает в отношениях между губернаторами (главами администраций, президентами республик и т.п.) и мэрами (главами администраций) больших городов, прежде всего региональных административных центров. Владивосток, Омск, Новосибирск, Петрозаводск… Кто чаще всего и успешнее всего составляет на выборах конкуренцию губернаторам? Мэры административных центров. Именно они, что называется, при каждом удобном случае «подсиживают» губернаторов. Потому что именно города, чаще всего, создают большую часть региональных доходов. В городах сосредотачиваются и финансовые, и информационные, и интеллектуальные, и электоральные ресурсы региона, а значит, и государства в целом. Реальный контроль над административным центром предопределяет реальный контроль и над регионом. Стоит властями региона утратить возможность контроля над его городами, как губернская власть - и исполнительная и представительная - терпит поражение на очередных выборах.

За внешней респектабельностью, солидностью, спокойствием, с которыми обычно появляются на телеэкранах столицы губернаторы или мэры больших городов, рассказывающие о своих успехах, скрывается ожесточённая война «алых» и «белых» роз, собственных Йорков и Ланкастеров, провинциальных Гизов и Валуа. Вот уж воистину невидимые миру слёзы. А причина неприязненных, зачастую враждебных отношений органов местных самоуправлений и региональных властей, которые не могут найти с городами, посёлками и селами общего языка, заключается всего лишь в отмеченной выше двусмысленности, содержащейся в «основном законе» государства.

С одной стороны, Конституция, а вслед за нею и федеральные законы, возлагают на органы местного самоуправления множество дорогостоящих и обременительных, но жизненно необходимых обязанностей. Ими предписано поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище (ст. 40). Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Его органы самостоятельно: управляют муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы; осуществляют охрану общественного прядка; решают иные вопросы местного значения (ст.132). Из муниципальных жилищных фондов бесплатно или за доступную плату предоставляется жилище малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающемся в нём в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40). В муниципальных учреждениях здравоохранения медицинская помощь оказывается бесплатно за счёт средств соответствующего (т. е. муниципального) бюджета, страховых и других поступлений (ст.41). Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ст.43). В муниципальном образовательном учреждении и на предприятии каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование (ст.43). И это только те обязанности, которые прямо установлены Конституцией.

 А есть ещё и федеральные законы, и законы регионов. Они тоже старательно нагружают разнообразными обязанностями этот уровень общественной самоорганизации. Подчеркнём, не органы госвласти, а самодеятельные органы. Власть государства заканчивается государственной властью региона, а ниже открывается противоестественная, ни с чем не сообразная, по крайне мере для русских традиций и условий, властная пустота. В действительности, конечно же, самоуправление - тоже власть. Игнорировать данное обстоятельство, как это сделали авторы Конституции 1993 года, сродни интеллектуальной провокации.

С другой стороны, все эти многочисленные правомочия относятся к институту, который является не конституционной обязанностью, а правом, которым можно пользоваться, а можно и не пользоваться. Более того, местное самоуправление реализуется не гражданами, как должно было бы быть, а неким населением. Именно населению Конституция предоставила возможность самостоятельно решать «вопросы местного значения». Но есть что называется большая разница между неопределённым «решать вопросы» и повелительным «обеспечивать возложенные обязанности». Вопросы, как известно, могут решаться бесконечно долго, а канализация или служба охраны порядка должны работать постоянно.

Как можно совмещать самостоятельность местного самоуправления, которое должно ведать множеством жизненно важных отраслей местного хозяйства, и необязательность его создания населением города или села? Бессмысленно, нерационально, даже вредно отрывать образование, здравоохранение, жилищное и коммунальное хозяйство наших поселений от общегосударственных инженерных и социальных систем, составной частью которых они в действительности являются. Разве не возникают по городам и весям страны центробежные настроения только потому, что органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти»? Всё это крайне опасно для сохранения и национального единства в обществе, и политической целостности государства.

Эти положения закона  имели бы смысл, если бы речь шла не о системе управления, бремя создания которого возлагается на неорганизованное, деклассированное, частично обнищавшее и даже одичавшее население, а о земском самоуправлении, традиционно, на протяжении многих веков существовавшем прежде в России. Тогда оно как раз было общественной инициативой и, разумеется, не входило в систему государственной власти. В прошлом веке земство, как известно, создавалось городской и сельской буржуазией. Заметим, при активной участии провинциальной русской интеллигенции.

Если всерьёз говорить о современном местном самоуправлении в России, то оно может появиться лишь при одном условии. Если в нём примут активное участие состоятельные, по настоящему богатые люди, постоянно живущие в том или ином городе, селе, волости, районе. Это условие вытекает из товарно-рыночного характера экономики, в основе которой священное право частной собственности, и буржуазно-демократического общественно-политического строя. Но они ещё не доминируют, а только возникают, порождая не только богатство немногих, но и массовые бедность и нищету.

К сожалению, ни современное общественное мнение, ни законодатель не считают необходимым признать простую истину - в условиях социального неравенства, которое теперь неизбежно, создание местного самоуправления в стране является уделом имущих слоёв, которым этот род деятельности должен приносить нравственное удовлетворение. Вместе с тем, бесполезно питать надежды на возникновение настоящего местного самоуправления, пока появившийся новый класс буржуазии не почувствует, что Россия является страной, в которой капитал не только присваивается, но и тратится. Но сейчас она всё ещё вместо инвестирования своих капиталов в отечественные предприятия вывозит его за рубеж и приобретает подальше от собственного отечества недвижимость и акции иностранных компаний. Следовательно, для развития этого общественного института нет пока материальных предпосылок.

Когда говорится о «местном самоуправлении», упускается из виду, что самоуправление – функция общественного субъекта, которым является территориальный социум, называвшийся в глубокой древности муниципией, в современной Франции – коммуной, а в России – общиной. Община - это первичная политическая ячейка общества, обладающая территориальной обособленностью, социальной устойчивостью и самодостаточностью в хозяйственно-экономическом отношении. Там, где есть население, но нет общины, не может быть и местного самоуправления. То, что население современного города, посёлка и даже большого села (станицы), как правило, не обладает признаками общины – факт, который не нуждается в доказательстве. Тем более это положение присуще крупным городам или такому мегаполису, как Москва. Они даже теоретически не могут быть общинами, и наличие в них органов, имеющих статус местного самоуправления не более чем законодательное недоразумение. Одно дело Москва конца XIX века с семьюстами тысячами жителей. Совсем другое - 10-миллионный субъект федерации, который называется городом по привычке, но мало кто осознаёт, что федеральный город Москва - это, как минимум, дюжина самостоятельных городов.

Создавать местное самоуправление там, где нет общины,– профанация. Но столь же неэффективно низводить уровень территориального социума до городского микрорайона или деревни, - там, где он фактически нежизнеспособен, поскольку роль политики там выполняют личные отношения.  В этих микроскопических по русским понятиям масштабах у него нет и не может быть ни материальных, ни имущественных, ни финансовых, ни интеллектуальных ресурсов для самостоятельного развития жилищного и коммунального хозяйства, образования и воспитания, благоустройства и бытового обслуживания, торговли и общественной безопасности. Такие органы могут быть формально созданы, но они никогда не приобретут действительной самостоятельности.

Где же выход? Скорее всего, решение проблемы состоит из нескольких этапов, реализация которых может растянуться на многие десятилетий.

Прежде всего, государственной власти необходимо выявить и поддержать территориальные социумы – общины, обладающие реальными ресурсами для самостоятельного развития. Такие общины должны обладать всеми правами, вытекающими из конституционных положений, регулирующих местное самоуправление. Но где таких ресурсов объективно нет или недостаточно и формальное создание местного самоуправление было бы его имитацией, обязанности органов местного самоуправления всё равно должны кто-то выполнять. Их должны осуществлять территориальные администрации, создаваемые региональной властью. Кроме того, в городах и сельских районах всё равно необходимы учреждения, находящиеся в подчинении как региональных, так и федеральных ведомств.

Вместе с тем ни при каких обстоятельствах не должно быть забыто одно непременное условие. Задача государственных институтов власти - не только обеспечивать развитие городских и местных поселений. Не менее важно, чтобы недееспособные пока ещё социумы-общины обретали постепенно качества, дающие им возможность учреждать, создавать и развивать самоуправление. Ещё раз подчеркнём: местное самоуправление в современной России – не форма организации власти, а процесс создания дееспособного и самодеятельного гражданского общества.

В этой связи вполне объяснимы и понятны инициативы президента РФ В. Путина, связанные с реформой отношений между государственной властью и местным самоуправлением. Его сохранение в том виде, в каком оно сложилось за период действия Конституции 1993 года, приобретает опасные для государства тенденции. Поэтому «привязка» органов самоуправления к органам государственной власти, наделение последних определёнными полномочиями при неправомерном поведении органов самоуправления кажутся вполне целесообразными. Это относится и к правомочию федеральной власти регулировать особенности организации самоуправления в городах, а не только в пограничных территориях и закрытых образованиях, и к введению механизма государственно-правовой ответственности органов местного самоуправления, предусматривающего административное прекращение полномочий выборных должностных лиц местных самоуправления и роспуска их представительных органов, и к праву президента РФ или губернатора назначать временно исполняющих обязанности выборного должностного лица местного самоуправления.

Все эти новации меняют в положительную сторону характер местного самоуправления. С одной стороны, оно практически должно стать первичным институтом государственности, создаваемым самими гражданами в городах и сельских поселениях. С другой -  подотчётность и подконтрольность распространяется и на органы местного самоуправления, от чего они были опрометчиво освобождены на протяжении нескольких лет.

Кроме того, достаточно очевидно, что местное самоуправление должно сопрягаться с органами государственной власти, и они не должны противопоставлять себя друг другу. Поэтому было бы полезно пересмотреть способ исполнения пункта «н» статьи 72 Конституции. Как следует из его текста, у системы органов государственной власти и местного самоуправления принципы организации должны быть не различными, а общими. А раз так, представляется более правильным в дальнейшем принять единый федеральный закон «об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».

Конечно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Так гласит Конституция. Но разве это положение не должно предполагать их единство и взаимодействие?