С.С. Серебряков

 

Законы для стратегических отраслей

и естественных монополий

 

Если сейчас произнести словосочетание «естественная монополия», то большая часть читателей сразу же поймет, что эти слова относятся к ОАО «Газпром», «РАО ЕЭС «Россия», МПС и жилищно-коммунальному хозяйству. В список не попадет ни добыча нефти или  угля, ни использование телеэфира, ни авиаперевозки, ни банковское дело, ни что либо подобное. Почему? Потому что добычей газа, производством электроэнергии, транспортированием грузов и пассажиров по железной дороге и жилищно-коммунальным обеспечением занимаются, якобы, так называемые предприятия-монополисты. В отличие от тех отраслей хозяйствования, где функционируют формально самостоятельные, ни от кого, кроме как от законов, не зависимые частные предприниматели, основная цель которых, как гласит ст. 50 Гражданского кодекса (ГК), заключается в извлечении прибыли.

О пользе хозяйственного права

В действительности понятие «монополия» относится не к отрасли хозяйствования, например к тем же нефте- или газодобыче, а к форме ее производственной организации. Монополистом является не отрасль промышленности или транспорта (дублирующих отраслей вообще нет и быть не может), а хозяйствующий субъект. Одинаково ошибочно говорить о реформе электроэнергетики, подразумевая при этом РАО «ЕЭС Россия», или о реформе РАО, имея в виду электроэнергетику.

Вместе с тем каждая отрасль имеет не только присущую ей специфическую организацию. В зависимости от сферы, в которой ей приходится действовать, каждая из отраслей обладает самостоятельным значением в создании совокупного национального продукта и играет в жизни страны свою роль. Но если гражданское законодательство имеет своим главным предметом организационно-правовые формы, в которых могут выступать предприятия вне зависимости от сферы своей деятельности и иных качественных характеристик, то производственные формы, в которых они могут развиваться, находятся в сфере иного – хозяйственного права.

К сожалению так получилось, что как раз эта часть законодательства и в прошлом, и теперь разработана слабее всего. Ныне есть, к примеру, законы о банках и банковской деятельности, о фермерском хозяйстве в земледелии, о железнодорожном транспорте. Но развернутого хозяйственного кодекса, в котором бы были системно изложены положения, регламентирующие производственную деятельность национального хозяйства в отраслевом разрезе, такого правового акта нет.

В результате правового нигилизма, считающего законодательство юридической формой произвола, и трансформация хозяйственно-экономических отношений, изменивших социальный строй, происшедшая в 90-е годы прошлого века, и новые отношения, возникшие вследствие этой трансформации, не имели соответствующей правовой базы. Если в качестве нормативного основания приватизации и акционирования, в действительности лишавших подавляющую часть населения доли в общенациональном имуществе, оказывались президентские указы или правительственные постановления, то и новые реформы имеют под собой столь же «солидное» основание. Федеральные законы, которые бы определяли их сущность, либо вообще не планируется принимать, либо они находятся все еще «в чернильнице».

Возьмем электроэнергетику. Основные направления энергетической политики утверждены не федеральным законом, а указом Президента РФ от 7 мая, основные положения энергетической стратегии – постановлением Правительства от 13 октября 1995 года. В других основных отраслях положение примерно такое же. Реальная жизнь страны определяется, таким образом, не законодателем, представляющим национальные интересы в их развитии, а чиновниками, в лучшем случае отражающими корпоративные интересы той или иной группы владельцев предприятий. Отсутствие же полноценного законодательства оказывается благоприятным условием для того, чтобы удовлетворять корпоративные интересы бюрократии и клановые интересы финансовой или производственной олигархии. Вместо развития экономического потенциала, которому законы могут придать соответствующий положительный стимул, благо для этого имеются необходимые ресурсы, их отсутствие оборачивается экономической деградацией, падением объемов производства, исчезновением целых отраслей.

Сверять часы с Конституцией

Следует обратить внимание по крайней мере на три главных требования, содержащиеся в Конституции РФ 1993 года.

Во-первых, на ст. 113, которая обязывает исполнительную власть действовать исключительно в соответствие с Конституцией, федеральными законами и указами Президента, и ст. 90, обязывающую Президента издавать лишь такие указы, которые «не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Если нет закона, то нет и официального полномочия. Иначе говоря: для государственного органа или должностного лица разрешено лишь то, что ему прямо предписано Конституцией и федеральным законом.

Во-вторых, на ст. 71, которая непосредственно отнесла к «ведению Российской Федерации» целую группу отраслей. Среди них: федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешнеэкономические отношения; оборонное производство; производство ядовитых веществ и наркотических средств; метеорологическая служба; геодезия и картография; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. «Подведомственные» отрасли не исчерпываются, конечно же, этим перечнем. Но что это должно означать на практике? Оказавшись «в ведении» государства, они могут иметь лишь статус федеральной государственной собственности[1].

В-третьих, на ст. 114, наделившую Правительство – исполнительную власть Российской Федерации – обязанностью «осуществлять управление федеральной собственностью» и «обеспечивать проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики».

Но Правительство, увлеченное идеями либерального монетаризма, мало помалу утратило интерес к своим непосредственным обязанностям. В результате государственная власть, как это было признано в послании Президента к Федеральному собранию на 2002 год, до сих пор не знает подлинных объемов даже государственного сектора. Более того, «инвентаризация государственного имущества не завершена». О каком реформировании отраслей, принадлежащих государственному сектору, может идти речь, если неизвестен или, что нисколько не лучше, известен не в полном объеме его предмет?

Не потому ли, что ст. 71 не пользуется вниманием чиновничества? Совсем недавно премьер-министр сущность политики кабинета в области экономики выразил в двух тезисах: в «создании нормального конкурентного режима» и в «полном исключении всякого вмешательства властных структур и правоохранительных органов в деятельность законопослушного бизнеса». Разумеется, необходимо обеспечивать приемлемые рыночные условия для хозяйственной деятельности. Но разве рынком единым жива экономика? Законопослушность предпринимателей должна поощряться. Но надо ли отождествлять экономическую политику с «вмешательством в деятельность бизнеса»?

На реальное производство с Краснопресненской набережной смотрят как на рынок, где предложение неожиданно встречается со спросом, где покупатель совершает сделку с продавцом, где все виды отношений сводятся к единственно возможному акту купли-продажи, и где любая деятельность является формой оказания рыночных услуг. А ведь отечественная экономика XXI века, еще совсем недавно занимавшая вторую строку в мировой табели о рангах, менее всего соответствует тем абстрактным, формальным представлениям, которые содержатся в теоретических монографиях, авторы которых никогда не изучали и не анализировали ее специфическую природу на русской почве.

Не потому ли одно лишь рыночное регулирование, оторванное от управления собственностью, оказывается малоэффективным, что идеалом предпринимателя стал мелкий лавочник, а недостижимой вершиной национального благополучия  - экономика Португалии?

Реформы могут быть, если приняты законы

Вернемся к монополиям, которые намечены к реформированию. Пока что робкое отношение исполнительной власти к ним обернулось стремительным ростом тарифов. Однако как можно говорить об экономическом подтверждении подобных правительственных решений, если неизвестны бюджеты монополий, если нет анализа документов бухгалтерского учета, если их деятельность низведена до извлечения максимальной прибыли.

Но там, где действует стратегическая отрасль или естественная монополия, коммерция, вся энергия которой стремится к чистогану, становится неуместной, а зачастую и безусловно вредной. Для таких производств не максимизация прибыли - главная цель, а стабильное обеспечение государства товарами и услугами надлежащего качества при минимизации издержек. Разумеется, такая деятельность предполагает совершенно иную, нежели коммерческие организации, организационно-правовую форму. Вероятно, это должны быть производственные организации публичного права.

Президент в послании Федеральному Собранию напомнил, что «реформирование монопольного сектора экономики должно проводиться в интересах страны. Потребители продукции и услуг, граждане, муниципалитеты, государство не должны страдать в ходе модернизации этих гигантов. Реформа монополий призвана привести к понижению издержек, избавлению от непроизводственных расходов, к появлению продуманных инвестиционных программ. Для этого уже в этом году необходимо осуществить приход к утверждению правительством бюджетов инфраструктурных монополий. Мы до сих пор даже не знали, что у них там происходит». А между тем, заметим, все та же 71 статья Конституции относит «официальный статистический и бухгалтерский учет» исключительно к государственному ведению.

Пока же, спрятав бухгалтерские книги, набросив покров коммерческой тайны, бизнес, занимающийся наиболее прибыльными и доходными видами деятельности, что, по-видимому, оказалось неквалифицированным суждением, постоянно жалуется на бедность. Если поверить этим стенаниям, отрасли, так или иначе связанные с нефтью, газом, электроэнергией, транспортом, (прибавим к этому списку и телевещание) и т. п., нуждаются в государственных дотациях и иностранных инвестициях. Руководство «Газпрома», к примеру, называет цифру в размере 50 миллиардов рублей ежегодно на одно лишь возмещение разницы между отпускными ценами внутреннего рынка и ценой производства, обеспечивающей среднюю прибыль. Такие же сигналы поступают от РАО ЕЭС и МПС. А если власть не будет выделять бюджетных средств, то у монополий не остается ничего другого, как прибегать к последнему прибежищу проворовавшихся хозяйственников - повышению цен и тарифов.

Не исключено, что не только предприятия-монополисты, но и базовые отрасли экономики, в которых они действуют, нуждаются в серьезных реформах. О предельно опасном состоянии, в котором они находятся после десяти лет работы на износ, после исчерпания самых выгодных месторождений, после резкого увеличения степени износа основных фондов при почти полном отсутствии капиталовложений, хорошо известно. Вот только начинать надо с очевидного – с мер, которые бы дали власти возможность знать, что в действительности происходит. Не с указов или постановлений, которые санкционируют радикальные изменения, а с серьезного, вдумчивого и всестороннего изучения состояния дел, с издания объективных статистических и аналитических отчетов, которые могут послужить основанием при подготовке законопроектов.

Было бы совсем неплохо, если бы такие материалы готовили не в директоратах компаний-монополистов, чьи интересы не сопряжены с интересами страны, а независимые группы специалистов, экспертов, ученых и юристов, создаваемые палатами Федерального Собрания. Тогда совершенно другое значение приобретут и предварительные парламентские слушания по тем же естественным монополиям, ныне напоминающие скорее самоотчеты менеджеров.

К тому же законы, меняющие принципы деятельности целых отраслей и вводящие совершенно новые формы производственной и экономической деятельности, не могут быть лаконичными. Краткость – хронический недостаток таких законов. Именно рамочность законодательства, за границы которых законодателя просто не допускают, порождает чиновный произвол, провоцируя исполнительные органы к нормотворчеству, выхолащивающему смысл любых законов. С таким положением можно было как-то мириться в предыдущую эпоху, отрицавшую разделение властей, но оно стало принципиально невозможным при их разделении и при становлении государства, претендующего на то, чтобы его считали правовым. Нужны примеры? Они есть в законодательной практике США эпохи «великой депрессии» и «нового курса», которую нам, к сожалению, тоже приходится переживать.

 

22.04.2002