С.П. Пыхтин
В письме, адресованном Госдуме в связи с законопроектом об изменении закона о Центробанке, возражая против признания ЦБ «федеральным органом государственной власти», В. Геращенко утверждал, что такая «характеристика» противоречит Конституции Российской Федерации, что Центробанк должен быть «самостоятельным субъектом осуществления особых функций», но не может быть «органом власти»?
Доказательства, приводимые В. Геращенко, начинаются ad ovo, с «принципа разделения властей», предписанного ст. 10 Конституции, банального утверждения, что власть делится на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную. ЦБ не является органом государственной власти, так как их исчерпывающий перечень приведен в ст. 11, и его нельзя толковать «расширительно», что поскольку банк не входит в этот перечень, то его невозможно отнести ни к одной «ветви власти», а так как он не значится и в структуре, утвержденной указом Президента РФ, то и к «федеральным органам исполнительной власти».
В данном случае (подчеркнем – не во всех) юридические аргументы В. Геращенки несостоятельны. Прежде всего необходимо обратить внимание на то, что по Конституции 1993 года следует различать «государственную власть» и «органы власти».
Государственная власть едина, поскольку един ее суверенный источник – народ (ст. 3 Конституции). Но воплощением единства государственной власти являются ее институты – Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды (ст. 11). Наличие нескольких институтов государственной власти вместо одного, как это имело место при абсолютной монархии, и называют «разделением властей». Ст. 11 Конституции, таким образом, содержит не «перечень органов государственной власти», а перечень институтов государственной власти, что не одно и то же. Отсутствие же в президентском указе об органах исполнительной власти упоминания Центробанка означает лишь то, что он таковым органом не является.
Институты государственной власти бессильны, если у них в подчинении нет инструментов, через которые они могут осуществлять свои полномочия. Это и есть органы власти.
Как правило, орган власти подведомствен какому-то одному институту власти. Вооруженные силы подчинены Президенту как Верховному Главнокомандующему. Совет Безопасности и Администрация Президента подчинены президенту как главе государства, Счетная палата - Федеральному Собранию, Уполномоченный по правам человека – Государственной думе, федеральные органы исполнительной власти – Правительству.
Но Конституция, как почти каждый закон, предусмотрела и исключения. Среди них Генеральный прокурор и Центральный банк. В отличие от других органов власти, они подведомственны не какому-то одному институту власти, а государственной власти в целом. Безусловно, такое положение в системе государства не может не наложить особый отпечаток на их деятельность, но для этого и существуют федеральные законы, которые должны тщательно предусмотреть все нюансы. Вместе с тем В. Геращенко совершенно прав, когда утверждал, что ЦБ не может быть отнесен «к какой-либо из ветвей власти», тем более к исполнительной. Однако он был не прав, распространяя принцип независимости ЦБ на государственную власть, в то время как ст. 75 имеет в виду его независимость «от органов государственной власти».
Вопреки утверждению В. Геращенки о том, что в Конституции нет прямого указания на то, что Центробанк - орган государственной власти, такая норма там есть. Ее содержит та же ст. 75 Конституции. Говоря о «защите и обеспечении устойчивости рубля» как основной функции ЦБ, там сказано, что он «осуществляет» ее «независимо от других органов государственной власти». Поэтому грамматически здесь все должно быть предельно ясно, как и то, что председатель ЦБ, точно также как и генеральный прокурор, поскольку на них возлагается особая ответственность за состояние государства, не могут не быть выдающимися личностями.
Другой круг проблем относится к принципу управления Центробанком. Как полагал В. Геращенко, возражая против предлагаемой реформы, «преобразование Национального банковского совета (НБС) из совещательного органа при Банке России в орган его управления не только меняет механизм управления Банком России, но и грубо нарушает основы его конституционно-правового статуса».
При этом, однако, аргументы руководителя ЦБ кажутся не столько малоубедительными, сколько ошибочными. И ссылка на принцип независимости Центробанка, и отсутствие в Конституции упоминания о праве государственной власти управлять им, и ссылка на ст. 10 Конституции, которая, якобы, запрещает единство государственной власти. Что, по мнению В. Геращенки, «исключает участие представителей Президента, Правительства и Государственной Думы в органах управления Банка России», противопоставляя законопроект «самой конституционной природе указанных органов государственной власти».
Центробанк безусловно независим от органов власти, но он обязан подчиняться государственной власти. Ст. 10 Конституции предписывает разделение институтов власти, но она же устанавливает единство власти. Наконец, Конституция прямо устанавливает, что управлять Центробанком должен представитель государственной власти.
В отличие от исполнительной власти, где высшая инстанция является коллегией, в которой ее председатель лишь определяет основные направления деятельности и организует ее работу (ст.113), относительно руководства Центробанком речь идет о непосредственном единоначалии. Им должна управлять не коллегия, а Председатель. Но это вовсе не фигура, независимая от государственной власти, а должностное лицо, облеченное ее доверием. Кандидатура на эту государственную должность и постановка вопроса об освобождении от должности представляется Президентом (ст. 83), а назначение и освобождение от должности находится в ведении Государственной думы (ст.103).
При этом никто, ни планируемый НБС, ни существующий ныне Совет директоров не могут ни ограничить, ни контролировать деятельность Председателя Центробанка. По общему правилу единственным рычагом, который им управляет, является федеральное законодательство. Ему он должен безоговорочно и добросовестно подчиняться.
Иначе говоря, предусмотренная в законопроекте о ЦБ реформа НБС не является «нарушением принцип разделения и самостоятельности органов государственной власти», как предполагал Герашенко в упомянутом письме, но она разрушает конституционный принцип, предписывающий единоначалие в самом Центробанке. Вот почему к возражениям Герашенки против НБС по существу, но не по форме, которая юридически не выдерживает критики, - необходимо прислушаться. Более того, с нею следует согласиться.
Вопрос состоит не в том, чтобы члены НБС были подотчетны или подконтрольны. И не в том, чтобы эта «группа товарищей» состояла из квалифицированных профессионалов. Не так важно и то, чтобы НБС, этот своеобразный коллегиальный комиссариат при Председателе ЦБ, нес ответственность за принимаемые решения. Это важно, но не существенно. Главный аргумент, перевешивающий все остальные, какими бы серьезными они не были, состоит в том, что данный метод управления ЦБ противоречит Конституции.
Если же говорит без обиняков, то коллегия в системе управления Центробанком может быть предусмотрена законом (сейчас это Совет директоров) лишь в качестве совещательного органа, подобного коллегиям, которые традиционно существуют в российских министерствах при министрах, тем не менее единолично управляющих своими ведомствами. Что же касается НБС, то и он тоже может иметь место. Но не в качестве управляющей, а лишь наблюдающей, экспертной инстанции, состоящая из наиболее авторитетных специалистов страны в этой области, чья задача - оценивать финансовую ситуацию и давать председателю Центробанка рекомендации и советы.
Полемика вокруг Центробанка, этого «удивительного смешения государственного и частного банка», и проблем его управления не должна отвлечь внимание общества от более важного вопроса – от того, какую банковскую систему надо иметь России. Ведь сложившаяся в период «радикальных экономических реформ», проводившихся правительствами Ельцина, эта часть народного хозяйства мало кого может удовлетворить. Разве что саму финансовую олигархию, своекорыстные интересы которой она ставит превыше всего.
Развитие реального сектора экономики, социальные интересы граждан, национальные интересы – все это, безусловно, было всегда чуждо банковской корпорации, использующей естественные и хозяйственные ресурсы, которыми обладала Россия, для своекорыстного обогащения. Банковская система, в которой нет инвестиционных банков, на практике едва кредитует хозяйственную деятельность, а благодаря либеральному характеру «финансовой, кредитной и денежной политики», проводившейся правительствами этого периода, она выполняет скорее функцию мощного насоса, отсасывающего деньги из экономического организма страны. Для чего нужны банки, как не для того, чтобы концентрировать финансовые ресурсы для развития хозяйственного потенциала страны. Некогда в Англии их создавали под интересы промышленности, в Германии — для стимулирования ее подъема. Частные банки, возникшие в «новой» России, служат противоположной цели: их выгода в том, чтобы быть гробовщиками своей экономики.
На банковские кредиты в объеме вложений в производственный сектор приходится всего пять процентов. Зато общая сумма, извлеченная из экономического организма страны, составляет, скорее всего, порядка триллиона долларов, половину которых эксперты относят к 1990—1992 годам. Прибавим к этому баснословные размеры долгов, по которым надо расплачиваться, но нечем, и станет понятно, насколько острой является сложившаяся ныне ситуация.
Посмотрим на финансовую политику Правительства. Проведено снижение доли обязательной продажи Центробанку валютной выручки. Пока что с 75 процентов до 50. А в 2004 году ее вообще отменят вместе с валютным регулированием и валютным контролем. На этом настаивает руководство РСПП, где музыку заказывает крупный банковский капитал. В результате — увеличение вывоза денежных ресурсов. Правительство настаивает на исключении государственных предприятий и самого ЦБ из составов учредителей коммерческих банков, из уставных капиталов Внешторгбанка и росзагранбанков. И оно же стремится, с одной стороны, приватизировать банки, принадлежащие государству, заявляя, что «будет воздерживаться как от создания новых государственных банков, так и от предоставления действующим банкам привилегий», а с другой - расширять «доступ иностранных банков на российский рынок». Словом, нынешний кабинет является продолжателем политической линии своих предшественников. По словам бывшего министра экономики Е. Ясина, именно МВФ был для них подобием Политбюро ЦК КПСС.
Какой свет видится в конце этого туннеля? По-видимому, новый всплеск спекуляций, в которых исчезнут остатки активов, еще не утраченных страной. Диктат крупного частного спекулятивного капитала, сконцентрированного частными банками, над производственным. Восстановление роли пресловутой «семибанкирщины», снова функционирующей под другим названием. Углубление социальной деградации, вполне предсказуемое.
Гражданам необходимы банки, чтобы сохранять накопления и обеспечивать экономически выгодный рентный доход. Но нужны ли банкам частные вкладчики? Вряд ли. Гораздо выгоднее сговорится с хозяйственниками, которые позволяют превращать предприятия, находящиеся в их управлении, в объект грабежа. Реальная экономика, чей кризис общеизвестен, как правило, ее жертва. Банки США выигрывают, потому что проигрывает весь мир; у нас разоряется промышленность, ибо богатеет банковская плутократия, чье благополучие несовместимо со всеобщим, национальным благополучием. Активы банков в конце 2001 года составили 140 процентов докризисного уровня 1998 года, а чистые доходы - 65 млрд рублей.
Сейчас идет интенсивный пересмотр законодательства, регулирующего банковскую систему и банковскую деятельность. На этот счет возможны по крайней мере два подхода. Один связан с созданием условий, при которых банки превращаются в основную кредитную систему страны, находящуюся в ведении Российской Федерации, а отток денежных средств из отечественной экономики сводится к минимуму. Другой уповает на новую «банковскую реформу», в основе которой, по крайней мере на словах, — создание организационных основ для конкуренции: она мол вызовет «поток инвестиций в Россию». Именно таким оказалось «единственное пожелание» первого заместителя гендиректора МВФ А. Крюгер, недавно побывавшей в Москве. Вот только советуя России новые реформы, руководители МВФ отказываются от своей причастности к «старым». «Это чисто российский продукт», — заявил М. Гилман, эмиссар Фонда в России.
Вместо мобилизации внутренних ресурсов для обеспечения инвестиций в реальный сектор экономики, исключающей внешние заимствования, задачи, которая для правительства оказалось таким де камнем преткновения, каким для геометрии является квадратура круга, грядет валютная либерализация, лишь усиливающая бегство капитала и финансовую зависимость страны. Нет и речи о какой-либо протекционистской политике к отраслям, ослабленным безденежьем. Напротив, господствует философия монетаризма и фритредерства, грезы о членстве в ВТО, которое почему то должно обрушить на Россию долларовый поток объемом в 18 миллиардов. Чтобы предотвратить реформу органов правительства, не справляющихся с исполнительными функциями, кабинет, заполучив контроль над ЦБ, планирует банковскую реформу, приговаривая к ликвидации до тысячи кредитных учреждений из 1400 существующих.
Отставка Геращенки, аннулировав компромисс между ЦБ и Правительством по совместной «стратегии развития банковского сектора», доказала, что никакие уступки, на которые шел бывший председатель ЦБ, не остановили притязаний вновь возникшей финансовой олигархии, что даже если правительственная плоть и находится на Краснопресненской набережной, ее дух обитает на проспекте Сахарова, что, наконец, в столкновении Геракла и Нессом, как и в античном мифе, кентавр отомстил герою.