С. Моторный

 

Какое самоуправление «хотят иметь» в Москве столичные власти[1]

 

Все тайное когда-нибудь становится

 

О том, что московские власти уже подготовили очередную операцию по реформированию системы управления Москвой, из столичных изданий дать информацию рискнуло лишь одно – газета «Коммерсант». В номере от 23 сентября с.г. она сообщила о собрании районных советников столицы и активистов московских отделений партий СПС, «Яблоко» и КПРФ, состоявшемся в актовом зале управы Пресненского района, на котором сущность реформы, объявленная Лужковым, была подвергнута критике. Правда, сделано это сообщение было в каком-то иронично-обличительном духе, что, собственно говоря, не в традициях этого издания. Чего стоит один заголовок: «Московские демократы объединились с коммунистами для борьбы с мэром Лужковым за местное самоуправление». Просто какой-то «союз меча и орала».

Из публикации следовало, что депутат Госдумы Митрохин («Яблоко»), перепутав собрание с пресс-конференцией, вызвал недоумение в глазах собравшихся. А депутат Мосгордумы Катаев (СПС) выступил с «монологом», в котором главная его задача, по его же словам, заключалась в том, чтобы «не раскрыть все карты перед противником». Затем были приведены крамольные слова главы пресненской управы Краснова о том, что «власть надо контролировать каждый день, а не только на выборах». После чего «пришел черед радикалов», призывавших то «провести акцию давления на депутатов Мосгордумы», то учинить форменный переворот, заключающийся в том, чтобы «избрать новую власть» и «бороться с этой».

Что же задумали сделать с местным самоуправлением в Москве в столичной мэрии? На этот счет имеется ряд документов, которые практически все объясняют.

В выписке из протокола совещания столичного мэра с главами районных управ от 11 июля 2002 года говорится о двух взаимосвязанных «решениях»: «считать целесообразным создание муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления на территории районов с полномочиями, перечень которых должен быть определен законом города Москвы» и «одновременно с этим образовать районное звено территориальных органов власти г. Москвы (административных районов)».

Согласно протоколу совещания в Комиссии по государственному строительству и местному самоуправлению Мосгодумы от 6 сентября полпред столичного мэра Петров объявил о намерении сохранить в Москве трехуровневую систему исполнительной власти, а в районах «исполнительную и представительную ветви власти разделить». Нынешние районные управы, которые являются органами местного самоуправления, должны быть отнесены к органам городской исполнительной власти. Что касается местного самоуправления, которые назовут «муниципалитетами», то их создадут в пределах районов, передав им ответственность за благоустройство, безопасность жителей, опеку и попечительство и работу с общественными организациями.

10 сентября столичное правительство приняло соответствующее постановление. В нем содержится решение «об образовании на уровне районов города Москвы территориальных органов исполнительной власти – управ районов города Москвы», утверждены их положения, их примерная структура и норматив численности. И хотя еще только предстоит внести в Мосгордуму проекты законов об изменении Устава Москвы, в законы о столичном правительстве, о территориальном делении, о бюджете, департаменту финансов уже предписано «в двухнедельный срок» представить предложения по источникам доходов бюджетов муниципальных образований и по финансированию управ.

Письмом председателя Мосгордумы от 12 сентября 2002 года районным собраниям предложено рассмотреть проект закона Москвы «о внесении изменений в Устав города Москвы». Что же это за изменения? Они касаются 18 статей Устава, но, разумеется, как во всякой интриге, смысл 10-страничного документа содержится лишь в двух статьях, из-за изменения которых все и затевалось - 46 и 54. В ст. 46 вводится положение об районных управах как органах городской (т.е. не муниципальной, а государственной) власти. А новая редакция ст. 54 устанавливает, что в Москве «местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории района», что «органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с законом города Москвы», что образуются они Мосгордумой, а их объединение и преобразование, установление и изменение их территорий осуществляется московским законом «с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований».

Из перечисленных документов вывод напрашивается сам собой. Коротко говоря, власти Москвы, с одной стороны, стремятся низвести местное самоуправление к самому низшему, примитивному, еле видному уровню, к дворам и подъездам, подменяя местное самоуправление территориальным, а с другой – оставить за городской бюрократией львиную долю полномочий, которые Конституция РФ и федеральные законы относят как раз к местному самоуправлению. А там где полномочия, там, разумеется, и средства бюджета, и собственность, и земля, и власть. Власть абсолютная и никому не подконтрольная.

Вот отзыв на этот законопроект Пресненского районного собрания – настоящего возмутителя спокойствия, принятый 19 сентября. В нем указывается на очевидное противоречие новаций, изобретенных в столичной мэрии, ст. 12 и главе 8 Конституции РФ, закону «О статусе столицы Российской Федерации», федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» и, наконец, Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной федеральным законом от 11 апреля 1998 года. Противоречие законопроектов Хартии вообще скандально: согласно Конституции РФ ратифицированные нормы международного права выше национальных правовых актов. Однако хорошо известно: у столичного мэра и городской Думе иная точка зрения.

 

Противоречивые откровения

 

Они считают федеральные законы и международные акты о местном самоуправлении «абсолютно запутанными», противоречивыми, ущербными, а потому не подлежащими исполнению. Возьмем, к примеру, стенограмму заседания «круглого стола» по вопросам особенностей организации местной власти, состоявшегося 4-5 апреля 2002 г. в столичной мэрии, где Лужков и председатель Мосгордумы Платонов высказались откровенно и ясно.

 

«Если говорить о том, что нам всем мешает», - сказал Лужков, - «я могу с достаточной ответственностью сказать, что всем тем, кто хочет развивать местное самоуправление, мешает статус, который обозначен для органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации», в которой «органы местного самоуправления не являются органами государственной власти». «Таким образом, мы с вами получили вертикаль государственной власти, вывешенную в безвоздушном пространстве, не опирающуюся на землю, не опирающуюся на органы местного самоуправления». «Все это оказалось подвешенным, и это привело к тому, что все остальные решения по функциям, правам, обязанностям, ответственности органов местного самоуправления не были связаны с ответственностью за выполнение функций по обслуживанию населения на местах. Это самая страшная ошибка». «Главным препятствием к развитию самоуправления сегодня является неопределенность функций в нормативных документах государства по правам, обязанностям и ответственности органов местного самоуправления, неопределенность в законах Российской Федерации ответственности органов местного самоуправления за выполнение функций, которые обязаны сегодня власти реализовать для горожан, для населения. Это функции экологии, уборки мусора, дворы, ремонта и многие другие, в том числе и определенные социальные функции и т.д». «Если говорить о Москве и Санкт-Петербурге, то нет законов, которые определяли бы имеющиеся реально особенности организации управления и самоуправления в наших городах. Но мы одновременно говорим о том, что если не будут отрегулированы эти конституционные вопросы, если не будут приняты федеральные законы, которые абсолютно точно и четко описывают функции, права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления, мы их не увидим в стране».

«Итак, - суммировал мэр, - нормативная база у нас отвратительна. Она ошибочна. Ибо, по нашему мнению, если мы не сделаем органы местного самоуправления с совмещением функций органа государственного и органа местного самоуправления, мы не получим сегодня, это не является базисом на все времена».

 

Но если бы все дело было в праве. Местное самоуправление в том виде, в каком его задумала Конституция РФ, нереализуемо и по причинам социального порядка. Московские руководители заявляют, что их не удовлетворяет состояние столичного общества.

 

 «И я не хочу распространяться по поводу того, что нас ожидает, но хочу сказать, что до тех пор, пока мы не получим общество, способное самостоятельно оплачивать и соответствующим образом поддерживать, заказывать и развивать свою среду обитания, мы не будем иметь эффективных органов местного самоуправления. Они будут все время просить. То есть халявный принцип здесь будет довлеть, доминировать над органом самоуправления. А самоуправление - это означает самообеспечение. Мы сейчас самоуправление хотим вводить в ситуацию, при которой больше 50% на осуществление этих функций органы, получают из посторонних источников, из других ресурсных систем и структур. Не будет эффективного органа местного самоуправления, не зависимым от того, как поведет себя верхний орган, потому что верхний орган дотирует больше половины от того, что нужно для более или менее сносного обеспечения функций органа местного самоуправления» (Лужков).

 

О несовершенстве бюджетного и налогового законодательства исписаны горы статей. Именно из-за этого многие регионы, города и районы страны оказываются нищими или богатыми. Выправляет положение система трансфертов, субвенций, субсидий. Почему же эта практика, принятая между регионами, не должна применяться в пределах Москвы? К тому же напрашивается и иной вопрос: а откуда в самом богатом, самом обеспеченном в России городе появились муниципальные территории, несамодостаточные в экономическом смысле? Кто их выдумал? Сами москвичи, нищие старики и старухи из советов ветеранов, или, быть может, микрорайонная уголовная братва? Да нет же!

 

 «Решения об организации 125 районов - это были наши решения. Они никем нам не навязывались. Я не был поставлен в условия какой-то жесткой необходимости принимать эти решения. Эти решения были инициативными и добровольными» (Лужков). И здесь же мнение Платонова: «Огромнейшие трудности районирования при той самостоятельности, которой могут наделяться органы местного самоуправления. Экономические вопросы, неодинаковость районов. Одни районы  - достаточное финансирование, в другие необходимо направлять дополнительные средства».

 

В этих заявлениях нет логической связки. С одной стороны, у москвичей обнаружили холявный синдром, их заподозрили в неспособности полноценно решать вопросы, отнесенные к местной самоорганизации, чуть ли не все районы города объявлены дотационными. А с другой, на местные органы, на те же районы, помимо функций самоуправления, стремятся возложить обязанности, отнесенные к уровню государственной власти.

 

«Мы хотим, - утверждает столичный мэр, - развивать наши районные управы в городе. Мы хотим, чтобы они работали в структуре органов государственной власти, совмещая еще и громадное количество, важнейшие функции органов местного самоуправления».

 

Но кто же мешал столичной власти так районировать Москву, чтобы свести к минимуму все издержки? Получается, дело все-таки не в москвичах и не в городской экономике. Разве не странно передавать на низовой уровень вопросы местной жизни во всех, в том числе самых неразвитых, самых отдаленных регионах, но делать исключения для Москвы – для города, где уровень культуры и экономики превышает среднероссийский во много раз? К тому же одинаковых административных единиц нет нигде в мире. Если бы такой критерий имел место, не могли бы существовать различные, нисколько не тождественные между собой области и края в России, штаты в США, земли в Германии, департаменты во Франции, провинции в Италии или аймаки в Монголии. Значит, должна быть иная причина, из-за которой власти Москвы, доказывая непригодность для нее общефедерального законодательства о местном самоуправлении, игнорируют его на практике вот уже целое десятилетие.

 

Ретроградная амнезия, или дежа вю

 

То, что в Конституции, принятой 12 декабря 1993 года, названо местным самоуправлением, существовало в Москве с мая 1990 по август 1991 года, формально – до октября 1993. Тогда Москва в административно состояла из 34 районов, включая и город Зеленоград. Местное самоуправление в них исполняли районные советы. По-настоящему, независимо от райкомов, они стали действовать лишь после выборов 1990 года.

Самостоятельность райсоветов, опиравшихся на собственные полномочия, бюджеты и имущество, тут же породила конфликт с городской бюрократией. Она сразу увидела, что существование местного самоуправления, которое зависит лишь от избирателей, отнимает у чиновничества значительную часть власти, стало быть оно теряет и изрядную долю городских доходов и собственности. Накануне ее передела под видом приватизации вопрос стоял так: кто кого. Или советы установят контроль над бюрократией, или бюрократия ликвидирует советы. «Двум пернатым в одной берлоге не ужиться». Проблема была частично решена в смутные дни августовских событий 1991 года, а государственный переворот сентября-октября 1993 года решил ее окончательно. У местного самоуправления сначала отобрали почти все полномочия, включая бюджет, а затем его вообще разогнали указом Ельцина. Этому предшествовало многомесячное шельмование местных советов в раболепной, зависимой от чиновных подачек прессе, отголоски которого время от времени проявляются и сейчас. Г-н Платонов, говоря о том периоде, утверждает:

 

С «1989 гг., когда было управление в районах города, имеющие на основе законов значительную самостоятельность, имевшие свои бюджеты. И все равно это иллюзия того, что местное самоуправление осуществлялось на уровне районном. Местное самоуправление в Москве в этот период осуществлялось исключительно на уровне города благодаря действиям горкома партии. С 1989 г. и 1993 г. - я назвал бы это периодом двоевластия, периодом самостоятельности. Здесь мы наглядно можем видеть, что может произойти в крупном городе, если районы будут обладать полной самостоятельностью. Были опровержения в газетах, что якобы Краснопресненский район никогда не принимал решения о том, чтобы объявить воздушное пространство и недра суверенной территорией. Но дело в том, что я запросил документы. Действительно, в прокуратуре так долго протесты не хранятся. Архивы Краснопресненского района тоже вряд ли до сих пор хранятся. Но есть газеты, есть люди, которые помнят. Я сам помню, как я читал заметку о том, что Ленинский исполком принял решение вынести с территории Ленинского района позорящий этот район Институт судебной психиатрии имени Сербского. И таких примеров очень много. Снимались автобусные маршруты. Попытка введения даже каких-то денежных знаков, еще что-то такое, - все это продолжалось до 1993 г».

 

Конечно, никаких документов, подтверждающих некомпетентность и противоправность местного самоуправления в период его «самостоятельности», тем более множественности таких примеров вообще нет. Ими не обладают даже правоохранительные органы, где, как известно, в то время служил г-н Платонов. Есть одни лишь газетные памфлеты, иллюзорные воспоминания, источником которых являются опять-таки журналистские статьи. Но кому не известно, что собой представляли газеты того периода? К тому же ни воздушное пространство, ни недра, ни предприятия союзного или федерального значения, ни даже автобусные маршруты не были предметом местного самоуправления. Известно иное. В то время именно городские чиновники отменяли многие городские маршруты, против чего, разумеется, районные советы как раз решительно возражали.

А Пресненский район вообще словно кость в горле столичного истеблишмента. И если в прошлом его органы самоуправления поминают слухами о приватизации атмосферного воздуха, то теперь – несуществующими нарушениями федеральных законов.

 

«Те, кто наблюдает за нашими решениями, правительства Москвы, за решениями Московской городской Думы, за нормативными документами, - мы стараемся усилить роль органов местного самоуправления, но получаем иногда примеры диких решений, согласований, позиционирования… Кстати говоря, для нас всех очень важный и очень поучительный пример - Краснопресненский район. Решения, которые там принимаются, выходят за рамки законов Государства Российского. У нас нет изжоги по поводу увеличения самодеятельности в хорошем смысле слова наших районов. Город большой, громадная система, 9 млн. человек. Но мы сразу увидели, что здесь эта самодеятельность переходит в княжество, переходит в принятие целого ряда решений, которые противоречат интересам города» (Лужков). И однозначный вывод: «Вариант, я считаю, все-таки неприемлем, это разделение городов на самостоятельные районы и придание им функций органов местного самоуправления. У нас есть опыт 1989-1993 гг. Никто ничего хорошего про этот период сказать не может» (Платонов).

 

Но и здесь элементарная логика изменяет столичным иерархам. Как можно предъявлять пресненскому самоуправлению претензии, что они нарушают российские законы, если эти законы «противоречивы» и «отвратительны»? Зачем обрушивать на органы местного самоуправления Пресни громы и молнии за неисполнение федеральных законов, если власти Москвы тоже не собираются их исполнять - вследствие порочности? А если интересы города не противоречат тому, что записано в государственных законах, тогда из-за чего столько шуму? И разве закон делит местное самоуправление на хорошее и плохое? Тогда почему бы не поделить так же и региональное управление? И как знать, вдруг управление Москвой, которая по оценке самих столичных руководителей выше всяких похвал, окажется не столь радужной, тем более законопослушной. Неужели кто-то всерьез полагают, что возможно невероятное: всюду чиновничество заражено алчностью, цинизмом, некомпетентностью, всюду ее божеством стали деньги, и есть лишь одно исключение, один оазис, именуемый Москвой?

Тот же Верховный суд России, например, решением от 30 марта 2001 года признал не соответствующим федеральным законам правовой статус московских районных управ и установил, что федеральное законодательство о местном самоуправлении распространяется на Москву без каких-либо ограничений. Но это решение верховной судебной власти России так не и исполнено в Москве. А стоило в Пресненском районе образоваться настоящему местному самоуправлению, как тут же вылезли наружу такое количество злоупотреблений городских чиновников, что лишь подсчет  бюджетных потерь составил почти 50 миллионов в год, разумеется в долларовом исчислении. И это по одному району из 125! Ну кому же из чиновников понравится подобная самостоятельность, именуемая «двоевластием». Но вот незадача. Сколько бы не искали городские сыщики компромат на действие пресненского самоуправления, а делают они это весьма настойчиво, им ничего не удается обнаружить. В борьбе на судебном поле между Пресней и местными прокурорами, завалившими суды исками, счет 2:17 в пользу местного самоуправления. Да и спорить о том, какой период в жизни Москвы вызывает те или иные чувства, тем более об их достоверности - бесполезно. У одних вызывает горечь районная «самостоятельность», у других – всевластие мэрии. Что же касается очередной реформы городского управления, в результате которого численность местных чиновников грозит вырасти еще на 10 тысяч, то, скорее всего, ее вызвала именно Пресненская аномалия, реализовавшая, вопреки желаю столичной бюрократии, федеральное законодательство о местном самоуправлении, самоуправление, неожиданно оказавшееся дееспособным и потому ставшее таким неудобным. Не удалось задавить местное самоуправление в 1993, вдруг получится в 2002. Ведь сейчас из 125 районов оно реально существует только в одном.

06.10.2002