П.Д. Сорокин

 

Референдум преткновения

 

В недавней истории с законопроектом о запрете референдумов, который был подозрительно спешно, по правде говоря, принят в обеих палатах Федерального Собрания, имеется, по крайней мере, три аспекта: теоретический, юридический и политический, на которые было бы небезынтересно обратить внимание.

 

Не может быть хороших законов, если нет хорошей теории

 

С теоретической точки зрения референдум, предусмотренный в Конституции РФ (ст. 3), касается лишь одной формы народного волеизъявления, формы, в которой народ непосредственно осуществляет свою власть. Но практика знает и иные способы такого волеизъявления. Одни российская Конституция не упоминает, другие предусматривает. Она ничего не говорит о плебисците, в котором народ не осуществляет власть, а всего лишь отвечает на тот или иной вопрос, предложенный ему институтом власти. Примеры такого плебисцита в истории России – голосование о судьбе Союза ССР 17 марта 1991 года и, уже в пределах Великороссии, голосование 25 апреля 1993 года о доверии органам власти РФ и политике президента Ельцина. Наконец, это всеобщие и прямые выборы институтов власти. В отличие от плебисцита, выборы, как и референдум, являются непосредственным осуществлением власти. Именно так изложен п.3 ст. 3 Конституции РФ.

Юридический запрет, о котором позаботились в Кремле и который в парламенте собрал правительственное большинство, распространяется. таким образом, не на все, а лишь на одну форму волеизъявления, ту, что прямо предусматривает Конституция. Но запрет на референдумы не может касаться ни всеобщих выборов, поскольку закон о референдуме их не регулирует, ни плебисцитов, ибо эта форма не является, строго говоря, референдумом[1].

Однако этот вопрос, ясный теоретически, приобретает в действующем российском праве совершенно извращенное выражение. Породил его федеральный конституционный закон «О референдуме», принятый Государственной Думой 7 июля 1995 года, когда в ней, кстати говоря, «левые» и оппозиционные правительству Ельцина фракции составляли чуть ли не блокирующее большинство. Но не допустить принятия закона, противоречащего Конституции, они или не захотели, или не рискнули. Как бы там ни было, в его ст. 1, где изложено определение понятия, сказано, что «референдум - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения». Другими словами такая формула должна означать, что в понятие «референдум», вопреки положению Конституции, включен и иной вид народного голосования - плебисцит.

Если же перечитать предложения, с которыми выступила фракция КПРФ, заявившая о том, что она намерена предложить народу ряд вопросов, то их поспешное обсуждение в прессе и скоропалительные, довольно поверхностные дебаты в парламенте, то окажется, что и политики, и общественные деятели, и журналисты имели в виду как раз не референдум, а плебисцит, голосование не по «законопроектам», а по «вопросам».

 

Как можно заблудиться в двух соснах

 

Между тем разница между этими формами народного волеизъявления существенна. Одно дело, ответить на вопрос, «доверяете ли Вы президенту Российской федерации» или «Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом и Правительством Российской Федерации». Совсем другое – выразить отношение к проекту нормативного акта, такого, например, как Конституция.

Плебисцит должен выяснить убеждение, образ мыслей, мировоззрение нации. Его предмет относится к направлению государственной политики, победившей версии которой предстоит или воплотиться в форму закона, или послужить ориентиром для институтов власти. Референдум, наоборот, безразличен к идеологии. Его результат не затрагивает ни образа мыслей, ни чувства граждан. Он не меняет ни общественный строй, ни экономический уклад. Его «да» и «нет» касается не стратегии развития страны, не отношения нации к тому или иному вопросу внешней или внутренней политики. Он должен определить чисто юридическую задачу – одобрить или отклонить законопроект.

При плебисците в голосовании участвуют граждане, на референдуме голосуют законодатели. В первом случае важно, чтобы в каждом избирателе проснулся патриот, во втором предполагается, что каждый гражданин окажется полноценным знатоком законов.

Если плебисцит – это своеобразное вече, вопрос на котором должен быть максимально односложным, то референдум, как правило, содержит неоднозначные, внутренне противоречивые оценки. Предварительное условие плебисцита – широкая политическая полемика, которая должна охватывать все общество, но она не должна быть слишком долгой. Предварительное условие референдума – глубокая юридическая дискуссия, но имеющая своим предметом конкретный законопроект. Очевидно: чтобы в 105-миллионном корпусе законодателей могло сложиться о нем определенное суждение, необходимо затратить и значительные финансовые и технические средства, и многие месяцы, если не годы. В противном случае голосование становится форменной профанацией, чем являлся референдум по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года.

Плебисцит требует значительно меньше средств на свое проведение, чем референдум. Для плебисцита вполне достаточно наличной системы распространения информации, вроде телевидения, радиовещания и печатной прессы. Аппетит референдума не знает границ. Чтобы все потенциальные участники голосования могли осуществить свое право не как дилетанты, а со знанием дела, каждого из них надо, как минимум, снабдить всем пакетом документов. Представив себе Государственную Думу или Совет Федерации, численность которых увеличена до 105 миллионов членов, можно понять, какие суммы, кроме тех, которые достаточны для плебисцита, необходимы референдуму дополнительно.

Наконец, различны и основания для их проведения. Поскольку в РФ ее основной закон был принят референдумом, то было бы логично, чтобы так же принималась и отменялась и конституционные федеральные законы. Причем не только те, которые прямо указаны в Конституции, то и те, которые могут быть отнесены к таковым законодателем.

Есть, по крайней мере, еще два случай, когда референдум становится неизбежным. Речь идет, во-первых, о законодательном кризисе, случае, когда различные органы законодательной власти – парламент и президент – принципиально разойдутся в оценке того или иного закона. Тогда спорный законопроект по инициативе одной из сторон или по их совместному решению может быть вынесен на народное голосование. Во-вторых, референдум должен проводится по инициативе определенного числа граждан, хотя бы тех же двух миллионов. Но, по-видимому, лишь в том случае, если они требуют принять конкретный конституционный закон или отменить действующий закон, а законодательная власть имеет прямо противоположное мнение.

Иначе возникает потребность в плебисците. Очевидны во всяком случае два повода. Во-первых, если в массовом сознании возникает сомнение относительно направления внешней или внутренней политики – и тогда решение о его проведении принимает либо законодательная власть или один из ее институтов, либо имеет место массовая гражданская инициатива. Во-вторых, когда проведение плебисцита требует межгосударственный договор, в котором участвует Российская Федерация.

 

 

Говорим «референдум», а подразумеваем «плебисцит»

 

Но что в действительности имел в виду закон о референдуме – референдум или плебисцит? Чему стремились воспрепятствовать законодатели, выяснению народного мнения или осуществлению народом власти? Элементарный анализ показывает, что, говоря о референдуме, закон все-таки подразумевал плебисцит.

Но если Конституция, упоминая референдум, ничем его не ограничила, то закон, наоборот, предусмотрел целый букет запретов. Он не допускает выносить на референдум вопросы изменения статуса субъектов РФ, досрочного прекращения или продления срока полномочий высших институтов власти, принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних государственных финансовых обязательств, введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты, принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, амнистии и помилования. Дополнительно оговорено, что «вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации».

Чтобы референдум мог состояться, необходима инициатива, которой закон наделяет, с одной стороны, группу граждан, числом не менее двух миллионов, причем при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами ее территории проживают не более 10 процентов из них, с другой, - Конституционному Собранию, которое должно образовываться в особом порядке, предусмотренном Конституцией РФ (п. 3 ст. 135). Закон предписывает собирать подписи, выдумав забюрократизированную, унизительную для инициаторов процедуру, которую, однако, шутя может прервать Центральная избирательная комиссия, поставив под сомнение их достоверность.

Если Конституция не только провозглашает народ источником власти, но и предоставляет ему право непосредственно ее осуществлять, то закон, как мы видим, лишил народ этого права. Ведь суверенитет, как утверждали еще энциклопедисты, как учит теория государства, неделим, неотъемлем и неотчуждаем. Он либо есть, либо его нет. Поскольку народ вправе непосредственно осуществлять власть, то никакой закон, если он чтит Конституцию, не может выдумывать вопросы, содержащие изъятия из этого права. А ведь оно включено в первую главу Конституции, чей смысл она вообще запрещает менять (см. ст. 16).

Если высший закон государства предусмотрел непосредственное осуществление народом суверенного права на власть, то не может быть никакого вопроса, в котором его можно было бы признать некомпетентным. Разве не смехотворен перечень запрещенных тем? Он, по крайней мере, доказывает, насколько негативна была оценка законодателем способности народа властвовать. Теперь содержательный запрет, введенный в 1995 году, дополнен процессуальным ограничением. Остается ли это право реальным?

Упомянув законопроекты и действующие законы как возможные предметы референдума, закон, однако, не предусмотрел право законодателя выносить их на всенародное голосование. Но кто, если не законодатель, имеет возможность квалифицированно подготовить законопроекты к такому голосованию? Кто, кроме него, в состоянии обеспечить 105 миллионов граждан, которые вправе голосовать, справочными, сопроводительными и иными материалами? Возлагать на ЦИК эту задачу, о чем гласит закон, несерьезно. Вместе с тем молчание закона о таких подробностях, без которых он остается пустой декларацией, и вместе с тем его невероятные по размерам словесные излишества, описывающие пустяки, настолько красноречивы, что не оставляют сомнения в том, какого рода вопросы в действительности предполагалось выносить на референдумы (плебисциты).

Конституция утверждает, что народ обладает безусловным правом на непосредственное осуществление власти. Закон, ему противореча, превращает безусловное право в условное. Чтобы его реализовать, надо собрать не менее двух миллионов подписей. Более чем странное предписание. Как если бы право парламента принимать законы тоже было бы снабжено оговоркой. Например, требованием, чтобы ему предшествовало оформление подписного листа, подтверждающего, что пять или десять процентов членов палаты на этом настаивают.

Вот отчего невозможно поверить в реальность того, что по закону 1995 года можно проводить полноценные референдумы, на которых будут ставиться на всеобщее голосование серьезные законопроекты. Другое дело – важные вопросы, формулировка которых поддается грамматическому упрощению. Но известно: простота хуже воровства. Что может быть проще того, на что отвечали граждане СССР, когда выяснялось, как будут они реагировать, когда Союз станут подвергать упразднению. Гражданам было невдомек, что, голосуя за сохранение Союза, они санкционируют его расчленение. Или простые вопросы на плебисците весной 1993 года, настоящий смысл которого заключался в том, чтобы предоставить той или иной ветви сласти право на государственный переворот.

 

Зачем было накладывать запрет на плебисциты

 

Хотя сейчас юридически запрещают референдумы, но фактически попадают под запрет плебисциты. В избирателях под сомнение поставили не их способность быть законодателями, что в общем-то логично, а способность быть гражданами, факт, говорящий не об отмене одной из главных статей Конституции, а об упразднении самого ее смысла[2]. Какая же политическая необходимость заставила действовать столь грубо?

Обычно, когда в парламенте рассматривается тот или иной сомнительный законопроект, его инициаторы стремятся свести к минимуму публичное обсуждение. Тогда особенно не везет критикам – им попросту затыкают рот. Что же касается сторонников, то их аргументы, как правило, не поднимаются выше трюизмов. Достаточно заглянуть в недавние стенограммы парламентских дебатов, когда рассматривалось аграрное законодательство, в том числе об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Казалось бы, что может быть серьезнее превращения земли в собственность частных лиц, в товар, который можно купить и продать, словно мешок картошки или пучок сельдерея. Тем не менее этим законам было уделено не больше внимания, чем проблемам правостороннего руля или ипотеке.

На этот раз привычная схема не работала. Ораторы и перья, принадлежащие партии власти, были откровенны и несдержанны, как никогда. Возможно из-за того, что они очень торопились. Но, скорее всего, потому, что характер вопросов, с которыми выступили «левые», и неизбежные результаты народного голосования, если бы оно состоялось, ввергли их в состояние страха. А стремительность, с которой законопроект был разработан, а затем рассмотрен и принят, пренебрегая процедурными формальностями[3], сначала в Госдуме, а затем в верхней палате[4], на этот счет не оставляет никаких вариантов, кроме паники. Сыр-бор разгорелся, конечно же, из-за инициативы фракции КПРФ, подавшей 16 сентября в Краснодарский крайизбирком документы на регистрацию инициативной группы по проведению референдума. Суть дела в них.

Планировалось предложить следующие четыре вопроса: «Согласны ли вы с тем, чтобы в РФ была запрещена купля-продажа земли, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных садово-огородных, дачных и гаражных участков?», «Согласны ли вы с тем, что недра, леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также железные дороги, предприятия топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цветной металлургии, обеспечивающие национальную безопасность России, должны находиться только в государственной собственности?», «Согласны ли вы с тем, что зарплаты и пенсии не могут быть ниже установленного особым законом прожиточного минимума?», «Согласны ли вы с тем, что оплата жилья, электроэнергии и иных коммунальных услуг в сумме не должны превышать 10% от совокупного дохода семьи?» («Коммерсант», 21.09.02).

В том, что большинство обязательно поддержит запрет купли-продажи земли, монополию государства на отрасли, обеспечивающие национальную безопасность, введение в стране доходного минимума и коммунального максимума, нет никакого сомнения. Ни у оппозиции, ни у власти. Как заявил член фракции КПРФ И. Мельников, те, кто инициировал и продавил через Думу нелегитимные законы, больше всего бояться вопроса, связанного с природной рентой (НГ, 24.09.02). Объясняя запрет, С. Марков, прокремлевский политолог, сослался на две причины. Во-первых, надо было «упорядочить выборный процесс так, чтобы он прошел по сценарию, прописанному Кремлем» и «обеспечить избрание следующего состава Госдумы, в которой большинство составляли бы прокремлевские, проправительственные, центристские избирательные коалиции». Во-вторых, нейтрализовать «совершенно новый тип оружия против либерально-экономических реформ правительства». Но ограничение демократических прав стоит свеч: «запрет на референдумы способствует ускорению экономических реформ и европеизации России». Вместе с тем намордник, наброшенный на оппозицию законом о запрете плебисцитов, небезопасен и для власти. Издания Березовского, например, откровенно говорят о том, что, продавив закон, «кремлевские вдохновители и думские инициаторы главного законодательного скандала потерпели поражение». Утверждают и о «серьезном моральном поражении демократических фракций», которые обеспечили законопроекту квалифицированное большинство. Но что не сделаешь, если надо было «любыми способами, любыми средствами не допустить победы коммунистов» (НГ, 20. 09.02, 23.09.02).

Разумеется, у этого запрета больше тайн, чем откровений. И нельзя исключить самые невероятные схемы. Однако история с принятием закона, похожая на спектакль с подробным, тщательно разработанным сценарием, последнее утверждение скорее опровергает, чем подтверждает. Мораторий на всенародные голосования вряд ли в состоянии отменить массовую партийную агитацию; он делает ее еще более убедительной. КПРФ, вместо того чтобы терять популярность избирателей, ее приобрела. Либеральные оппозиционеры, громогласно клеймившие президента за антидемократизм, наоборот, доказали свою непричастность к народовластию и заодно продемонстрировали раболепие перед властью. Так что еще большой вопрос – кто на самом деле проиграет от этого скоропалительного решения, а кто в конечном счете выиграет.

 

01.10.2002