С.П. Пыхтин

 

Закон о партиях в действии: проблема «числа»[1]

 

Одна из новелл, содержащихся в Конституции РФ 1993 года, утверждает политическое многообразие и многопартийность в качестве основы конституционного строя (ст. 13). Реализация их на практике складывалась, конечно же, задолго до формального появления в главном законодательном государственном акте. Партийных объединений в России, вместо надоевшей о чертиков единственной «руководящей и направляющей», стало более чем достаточно уже в середине 80-х, на волне горбачевской перестройки. Однако принятие специального закона о партиях задержалось на многие годы. Он появился лишь в июле 2001.

 

Подтекст не сработал

 

Авторы законопроекта и многочисленные комментарии, сопровождавшие его обсуждение и принятие, нисколько не скрывали, что в действительности содержит его подтекст. Введение в действие закона о партиях должно было не столько упорядочить их создание и урегулировать деятельность, поскольку они стали единственными легальными участниками избирательной борьбы за власть, сколько обеспечить значительное сокращение их числа. Очевидная мечта ряда высокопоставленных государственных деятелей, частью уже вышедшая в тираж, частью остающихся на политической поверхности, - иметь в государстве по примеру США не больше двух партий. Одна правит, другая ей оппонирует, а затем, когда эта ситуация надоест, они меняются местами. И поскольку такой, можно сказать, минимальный максимум будет осуществлен, новый правящий класс, контролируя и власть, и оппозицию, будет предохранен от нежелательных для него правительственных кризисов.

Но из этого многообещающего и романтического прожекта ничего не получилось. Вместо того чтобы распадаться и прекращать свое существование в прежнем статусе общественных объединений, партии и под сенью нового закона стали расти, словно грибы после теплого осеннего дождя. Ни один из барьеров, предусмотренных законом о партиях, не стал для них непреодолимым препятствием. Ни лимиты, определяющие численность членов партии, ни жесткие сроки организации региональных отделений, ни бюрократические рогатки, которыми обставлены формальности делопроизводства, ни очевидные двусмысленности, регламентирующие идеологическую невинность партийных уставов и программ, ни финансовые ловушки, в которых должны были запутаться партийные организаторы, проводя учредительные и иные съезда, по правде говоря излишние в век Интернета.

В расставленные законом сети на стадии регистрации партий попались буквально единицы. Главным образом те, кто чистосердечно и прямо в названии своих организаций указывал профессиональную, национальную или религиозную самоидентификацию, что закон считает почему-то признаком защиты профессиональных, национальных или религиозных интересов, что недопустимо, а потому запрещено. Сам по себе такой запрет нелеп. Судите сами, ну разве из названия «лейбористская», то есть «рабочая», в названии правящей ныне в Соединенном королевстве партии следует, к примеру, что коллеги Т. Блера защищают классовые интересы британских рабочих. Ни в малейшей степени.

Однако таких инцидентов на русской почве было не больше, чем пальцев одной руки.

Когда же безрадостная картина разнузданного партийного буйства, обходящего все препятствия, стала очевидной, потому что список зарегистрированных партий перевалил за полусотню, серые кардиналы, заправляющие избирательной кухней и готовящие очередное торжество демократии в декабре 2003 года, забеспокоились. Неизвестно, по их ли наущению, или по каким-то иным предначертаниям, но чиновникам Минюста, которым закон о партиях вручил контрольные функции, предписали безжалостно проредить партийные ряды.

Однако внимательное изучение закона, тем более попытки его исполнения на местах, привело к неожиданным результатам. Оказалось, что ведомство, контролирующее партии, буквально по рукам и ногам связано юридическими путами. И оно мало что может сделать.

Прежде всего чиновник не вправе прекратить деятельность партии или ее отделения самостоятельно, руководствуясь своим глубоким внутренним убеждением. Для этого необходимо решение суда. А чтобы суд решил дело в пользу Минюста, он должен убедиться, что партия или ее региональное отделение нарушили закон.

Разумеется, следует сразу же отбросить такие экзотические нарушения, как попытка насильственного свержения конституционного строя или разжигания расовой или иной розни. Для этого усилий какого-нибудь Урюпинского, Безенчукского или Кызылского управлений юстиции совершенно недостаточны. Здесь нужна опытная столичная рука, которую к тому же должны благословить на подвиг высшие, горние силы. Ибо инициатива «мест», как учит опыт, наказуема.

Что же касается провинциальных чиновников, то самое элементарное, что они могут, это доказать, что в региональном отделении нет необходимой численности, при которой оно может вообще существовать, доказать, что у них менее 50 членов партии. Только и всего. И управления юстиции на местах стали дотошно выяснять эту самую численность. Разумеется, их не удовлетворили документы региональных отделений о приеме в члены партии. Они стали проводить рейды по домам и квартирам, чтобы удостовериться, что числящиеся в списках региональных отделений граждане действительно являются членами партий.

 

Близок локоток, да не укусишь

 

Делается это предельно просто. У руководителя регионального отделения изымают список членов партии, в котором значатся все их личные данные, включая место жительства, телефоны, иной раз работа или учеба. Затем сотрудники управления юстиции и прикомандированные для столь важного мероприятия милиционеры или курсанты начинают рейд.

Представим себе картину художника И.Е. Репина «Не ждали». Наш сюжет. Вечерний звонок в дверь. На пороге – человек в форме. Он «при исполнении». Его как правило впускают. Затем начинается допрос «подозреваемого». По его результатам, если искомые ответы получены, оформляется «лист опроса». Затем этот «лист» заверяется у нотариуса, и документ готов для суда. Если же потенциальный «отказник» не ночует дома, его ищут на работе. А если он, к своему несчастью, студент, то для чего еще у нас существуют деканаты? Во всяком случае так полагают юристы самого правового из правовых министерства страны.

Однако эти профессионалы законов по должности непростительно и довольно грубо ошибаются.

Начнем с того, что у Минюста, в отличие от МВД, ФСБ или Прокуратуры, нет пока что никаких прав на производство дознавательных или следственных действий. Минюст вправе контролировать партии, но не может ни следить за ними, ни допрашивать их членов. Кстати говоря, нет у этого министерства и права требовать предъявления каких-либо партийных документов, тем более копировать или изымать их.

Пункт 7 ст. 23 Федерального закона «О политических партиях», прямо «запрещает требовать от граждан Российской Федерации, чтобы они при представлении официальных сведений о себе указывали членство в политической партии или отсутствие такового». Если работник Минюста или кто бы то ни был, тот же суд, будет спрашивать «вы являетесь членом такой-то партии» или «вы писали заявление о приеме в такую-то партию» и т. п., то любой гражданин может послать не в меру любознательное должностное лицо, в каком бы ведомстве оно ни служило, куда подальше.

Необходимо отметить, что это ограничение, установленное федеральным законом, отнюдь не случайно. Оно есть исполнение ряда важнейших конституционных положений. Ст. 23 (п. 1) Конституции РФ о том, что: «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну»; ст. 24 (п. 1): «сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается»; ст. 25: «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом или на основании судебного решения»; ст. 29: «никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них».

Однако, вопреки этим, казалось бы совершенно очевидным и разумным рамкам, которые ограждают личную жизнь и внутренний мир каждого гражданина от всякого незаконного вторжения, работники Минюста вот уже почти год неутомимо «прочесывают» населенные пункты на предмет выявления членов многочисленных партий, задают им неправомерные вопросы, под видом «листов опросов» фабрикуют противоправные протоколы допросов, заверяют их у нотариусов и предъявляют судам как вещественное доказательство. Более того, они принуждают граждан выступать в судах в качестве свидетелей и давать по делам о ликвидации региональных отделений партий показания о своей партийной принадлежности. То и другое неконституционно. Причем в Конституции есть специальная статья 50, которой обязаны прежде всего руководствоваться суды. Ее пункт 2 гласит: «при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона». Казалось бы, сказанного вполне достаточно, чтобы пресечь такую практику. Но у прокуроров, обязанных надзирать за деятельностью чиновников, кажется, появились профессиональные болезни – глаукома и воспаление среднего уха. Бедняги!

 

«Лисы в винограднике»

 

Разобравшись с правами граждан и убедившись, что они довольно последовательно защищены федеральным законодательством, хотя это и не гарантирует их практического осуществления, займемся правами Минюста в отношении региональных партийных отделений.

Взаимоотношения этого ведомства и партий возникают лишь по поводу двух правомочий, которыми закон наделил Министерство юстиции. Во-первых, оно проводит их регистрацию, во-вторых, оно проводит проверку их деятельности после регистрации. Именно последнее нас в данном случае и интересует.

После того, как региональное отделение партии зарегистрировано, у территориального подразделения Минюста возникает «право контроля за его деятельностью». Объем этих прав исчерпывающим образом перечислен в п.1 ст. 38 Закона и состоит в: (1) контроле за соблюдением отделением законодательства РФ; и (2) в контроле за соответствием деятельности отделения положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом партии. В каких формах работники Минюста вправе осуществлять контроль? Ответ на этот вопрос также содержит тот же пункт той же статьи.

Территориального подразделение Минюста, во-первых, «вправе не чаще одного раза в год знакомиться с документами регионального отделения» партии, «подтверждающими наличие регионального отделения и число членов политической партии». Во-вторых, оно «вправе направлять своих представителей для участия в проводимых региональным отделением и иными его структурными подразделениями открытых мероприятиях (в том числе конференциях или общих собраниях) по выдвижению кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, реорганизации и ликвидации региональных отделений».

Никаких иных полномочий и никаких иных форм их реализации закон не содержит.

Из его текста следует, что Минюст вправе не изымать документы у регионального отделения, не требовать их копирования или предъявления в офис территориального подразделения Минюста, а лишь «знакомится» с ними. При этом закон наделяет Минюст правом знакомится не со всеми документами, а лишь с теми, которые подтверждают наличие регионального отделения и число членов партии в нем.

Какие документы подтверждают наличие регионального отделения? По-видимому речь здесь должна идти о тех, которые необходимы при госрегистрации регионального отделения (см. п. 1 ст. 18 закона о партиях). Их предъявление для ознакомления подтверждает, что отделение имеется в наличии. Во всяком случае на момент ознакомления не должно быть оформленных документами решений уполномоченных органов партии о его ликвидации, как это установлено ст. 42 закона. Отсутствие сведений о таких документов и есть подтверждение наличия отделения партии.

Что же касается документов, подтверждающих число членов партии, то здесь важно отметить следующее. В порядке контроля закон не требует подтверждения документами количества членов партии в отделении или какой бы то ни было проверки его персонального состава. Число, о котором говорит закон, это всего лишь выраженное некой цифрой количество членов партии. Законодатель посчитал, что этого вполне достаточно.

Требовать и даже просить от отделения знакомства с какими-либо документами, отражающими внутрипартийную жизнь отделения, в том числе с учетно-регистрационными документами на состоящих или выбывших членов партии, поскольку они отражают частную жизнь граждан, Минюст не вправе. А если, вопреки закону, такие требования предъявляются, они ни в коем случае не должны удовлетворяться.

Какие именно документы и в каких случаях партия обязана предоставлять в Минюст, прямо указывается в тексте закона, но не по данному вопросу.

Согласно п. 6 ст. 19 закона, «информация о членах политической партии, представляемая для сведения в уполномоченные органы, относится к информации с ограниченным доступом». Ее «разглашение без согласия соответствующих членов политической партии влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ». Речь здесь идет даже не о документах, а об информации, которая в них содержится.

С другой стороны, руководители руководящих органов региональных отделений не имеют права включать в документы о приеме или выбытии членов партии из организации, с которыми должны быть ознакомлены работники Минюста при проверке ими числа членов партии, данные об их месте жительства, работы или учебы, контактные телефоны, паспортные или иные реквизиты идентификационных личных документов, а также подлинники, дубликаты или копии личных заявлений или иных учетных персональных документов, которые оформляются в порядке внутрипартийного делопроизводства.

Само внутрипартийное делопроизводство в региональных отделениях, как это вытекает из предписаний закона, должно вестись отдельно по кругу вопросов, подконтрольных территориальным органам Минюста, и отдельно, по тем вопросам, которые не подлежат такому контролю.

Какие именно данные должно предоставить территориальному органу Минюста региональное отделение, закон предусмотрел в п. 1 ст. 18. Это «заверенная уполномоченными лицами регионального отделения копия протокола конференции или общего собрания регионального отделения с указанием численности членов в нем, а также место нахождения руководящих органов регионального отделения» и «сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа регионального отделения, по которому осуществляется связь с ним». При этом «территориальный регистрирующий орган не вправе требовать от политической партии представления документов, не предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи для государственной регистрации регионального отделения политической партии» (п. 2 ст. 18).

Итак, подведем итог. Что же должен доказать территориальный орган Минюста, предъявляя суду заявление о ликвидации регионального отделения партии? Во-первых, что число членов партии в региональном отделении не соответствует критерию, установленному пунктом 2 статьи 3 закона. Иначе говоря, доказать, что на момент разбирательства дела в суде число членов партии в отделении составляет менее 50. Во-вторых, что он проводил проверку числа членов партии в региональном отделении на законных основаниях и что он провел ее в точном соответствии с процедурой и формой, предписанных ему федеральным законом о политических партиях? В-третьих, законность представленных суду доказательств, полученных им во время проведенного контрольного мероприятия. Чтобы признать иск законным и обоснованным и вынести по нему положительное решения, суду необходимо утвердительно ответить на все три вопроса. Чтобы его отклонить – достаточно ответить отрицательно хотя бы на один из этих вопросов.

 

Пустые хлопоты вокруг числа

 

Проблема обеспечения численности членов партии и его региональных отделений, строго говоря, высосана из пальца. В партийной деятельности главное – не число, а умение, не количество членов, а их качество. Разумное запрещение создавать региональные партии с неизбежными сепаратными наклонностями, что уже привело к разрушению исторической России и что нанесло значительный вред ее части - РФ, компенсировано в законе абсурдным требованием «иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации», абсурдным, потому что сами эти «субъекты» - совершенно искусственные образования.

Но еще более нелепо требование о распределении численности партии по ее региональным отделениям. Согласно п.2 ст. 3 закона «более чем в половине (т.е. не мене чем в 45) субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 50 членов». Что доказывает такая численность и что опровергает ее отсутствие? Для политической деятельности ровным счетом ничего. Тем не менее данная норма позволяет проверять ее соблюдение.

Что же должно проверяться? Только документы отделения, заверенные уполномоченными лицами, о числе принятых в партию и исключенных из нее членов партии. Иными словами – решения его руководящего органа на этот счет. И ничего больше. Руководство партии, в свою очередь, обязано (п.1 ст. 27 закона) «ежегодно представлять в уполномоченные органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа».

Предположим, что в результате проверки документом будет установлено, что число членов партии в региональном отделении составляет менее 50. Значит ли это, что отделение должно быть немедленно ликвидировано? Ничуть не бывало.

Численность партии – категория необыкновенно текучая. Она может меняться, причем в разы, чуть ли не ежедневно. Почему? Да потому, что партия живой организм со сложной системой отношений. В партии раскол – она уменьшается. В нее вливается общественная организация – и численность стремительно растет. В конце концов партия должна не удерживать, а освобождаться от членов, дискредитирующих ее своим поведением, неуставной деятельностью или утративших с нею связь. По сути от этого она крепнет, становится более организованной, но парадоксальным образом оказывается под угрозой ликвидации. Абсурд! Вот почему сам факт временного сокращения численности членов в отделении партии не может автоматически или механически приводить к его ликвидации.

И все-таки как быть, если региональное отделение стало меньше 50 членов? Должно ли территориальное подразделение Минюста направлять в суд представление о его ликвидации сразу же после завершения проверки? Смысл федерального закона о политических партиях все-таки не в том, чтобы происходила принудительная ликвидация дееспособных региональных партийных отделений. Она в том, чтобы формально не существовали фактически распавшиеся, недееспособные, «мертвые организации».

Вот почему количественный критерий существования регионального отделения может послужить основанием для принятия решения о его ликвидации в судебном порядке лишь при условии, что численность отделения ниже установленного лимита не на момент проведения проверки, а на время рассмотрения спора в суде.

Еще один предмет возможных споров – трактовка положения закона о том, что знакомиться с документами о числе членов отделения партии Минюст «вправе не чаще одного раза в год». Какой год имеется в виду? Календарный или «рождественский»? Думается, что закон все же имеет в виду «рождественский год», датой начала которого следует считать день регистрации отделения партии территориальным органом Минюста. Доказательством правомерности такого подхода является тот факт, что именно в процессе регистрации происходит первая по времени проверка численности отделения. И было бы совершенно нелогично, зарегистрировав отделение 10 декабря, проводить его «годовую» проверку документов о численности, положим, через десять дней. По сути такая проверка была бы форменным издевательством.

Тщательный анализ закона о партиях показывает, что несмотря на включение в него ряда положений о численности партии в целом и его региональных отделений, законодатель, тем не менее, не придал факту их несоблюдения (здесь не может идти речи о нарушении) сколь либо существенного значения. Общественная опасность, которая может исходить из деятельности и даже самого существования партии, находятся все-таки в иной плоскости, в сферах, регулируемых не законом о партиях, а уголовным правом.

Она состоит в создании и деятельности таких политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Так гласит  п. 5 ст. 13 Конституции. Однако осуществлять контроль за этими сторонами жизни партий скорее всего находится вне компетенции федерального ведомства, в названии которого есть слово «справедливость».

Если бы вместо безответственной и легкомысленной демагогии о защите национальных интересов государственная власть и ее службы, обеспечивающие государственную безопасность, всерьез занимались своим непосредственным делом, нисколько не посягая на букву и дух действующих законов, то от многих партий, претендующих на звание то «партии власти», то партии «демократической оппозиции», фракции которых заседают ныне в парламенте, на политической арене не осталось бы и следа, а их лидеры, парламентарии, ораторы и перья, оказались бы там, куда Макар телят не гонял.

 

10.02.2003