VIDEO MELIORA PROBOQVUE, DETERIORA SEQUOR
(ВИЖУ И ОДОБРЯЮ ЛУЧШЕЕ,
А СЛЕДУЮ ХУДШЕМУ),
или
ЕЩЁ РАЗ ОБ
ИСКЛЮЧЕНИЯХ ИЗ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ
НАРОДОВЛАСТИЯ
|
|
Народ должен защищать закон, как свой оплот, как
охранительную свою силу. Гераклит |
Президент
Российской Федерации Путин В.В., обращаясь 16 мая 2003 года с Посланием к
Федеральному Собранию, подвёл своеобразный итог своей деятельности в качестве
главы государства. «За трёхлетний период
мы не только основательно разобрали «завалы» проблем», – заявил он,– «но и добились некоторых положительных
результатов». Одним из таких «положительных результатов» следует, видимо,
считать создание фундаментальной основы демократического строя в стране –
местного самоуправления, так как президент впервые за три года этой проблеме не
посвятил ни слова.
Ранее в своих
посланиях он говорил:
«Нам давно пора навести порядок и в муниципальном
законодательстве. Оно ближе всего к повседневной жизни граждан и при этом очень
низкого качества, перегружено и часто – нелогично» (3 апреля 2001 года);
«Хотел бы еще раз подчеркнуть: без дееспособного местного
самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме
того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного
контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок,
о дефиците которого говорят и пишут граждане страны» (18 апреля 2002 года)
Через полгода
после этого, открывая 23 октября 2002 года заседание Госсовета, на котором
обсуждался проект новой редакции Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», проблему местного
самоуправления президент назвал одним «из
самых сложных и конфликтных вопросов государственного строительства России».
А ещё через полгода выяснилось, что проблема местного самоуправления в стране
как бы уже решена, за исключением, пожалуй, Чечни, в которой, как заявил
президент в Послании от 16 мая 2003 года, «чтобы
жизнь в республике окончательно нормализовалась, предстоит <¼> сформировать
органы местного самоуправления». В связи с этим можно предположить, что вопрос о местном
самоуправлении перестал быть «сложным и конфликтным», а в стране:
создано «дееспособное местное самоуправление»;
на «местном уровне наведён порядок», а «дефицит порядка, о
котором говорили и писали граждане страны» исчез;
установлен действенный «общественный контроль за властью»;
наконец, появилось «логичное, не перегруженное и высокого
качества муниципальное законодательство», правда, всего лишь в виде проекта новой
редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
Однако названный
законопроект одобренный Госсоветом и направленный президентом в Государственную
Думу, к сожалению, нисколько не лучше действующего. В нём так и не названы принципы организации
местного самоуправления, за исключением принципа территориальной организации
местного самоуправления, которому посвящена глава II, состоящая из четырёх
статей, а также содержит положения, противоречащие Конституции Российской Федерации.
В связи с этим в
начале текущего года мною были направлены открытые письма Президенту Российской
Федерации и депутатам Государственной Думы.
В этих письмах
речь шла о том, что проект новой редакция Федерального закона «Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации» содержит положения об
«особенностях» организации местного
самоуправления в ряде территориальных образований России, которые представляют
собой не что иное, как исключение из
общих принципов организации местного самоуправления в стране. Причём, в
отношении городов федерального значения эти «особенности» вызваны, как
утверждают его авторы, «необходимостью сохранения в них единства городского
хозяйства», возведённой для двух субъектов Российской Федерации в принцип (можно
подумать, что местное самоуправление этому единству угрожает). Однако нормы
статьи 81 законопроекта, посвящённой «особенностям организации местного
самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения
Москве и Санкт-Петербурге», не содержат ни одного положения, которое как-то
было связано с «необходимостью сохранения в них единства городского хозяйства».
В статьях же об
«особенностях» осуществления местного самоуправления в закрытых
административно-территориальных образованиях, в наукоградах и в приграничных
территориях ни слова не говорится о том, чем они вызваны и что они из себя
представляют, а содержат лишь отсылочные положения к несуществующим федеральным
законам (статьи 82-84).
Наличие в специальном законопроекте «особенностей»
в виде исключений, а также фразы, что эти «особенности» устанавливаются
федеральными законами, которые должны быть ещё когда-то разработаны и приняты,
свидетельствуют о том, что названный законопроект нуждается в серьёзной доработке.
Кроме того,
положение, согласно которому два субъекта Российской Федерации – города
федерального значения Москва и Санкт-Петербург – ставятся в особое,
привилегированное положение по сравнению с другими восьмьюдесятью семью
субъектами Федерации, ограничивает конституционные права граждан, проживающих
на их территориях. Об этом свидетельствует статья 3, посвящённая правам граждан
на осуществление местного самоуправления. В ней говорится: «Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного
и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям».
В названной
статье перечислены все права, гарантированные каждому гражданину России статьёй
19 (часть вторая) Конституции Российской Федерации, за исключением одного – права на осуществление местного самоуправления
в зависимости от места жительства. А ведь это не просто общий, а главный
принцип организации местного
самоуправления. Названное конституционное положение исключено из
законопроекта его авторами вполне сознательно и умышленно для того, чтобы
скрыть то обстоятельство, что ряд его статей лишает десять процентов
граждан страны равного права на
осуществление местного самоуправления в зависимости от места жительства.
В этой связи
вызывает, по меньшей мере, удивление позиция Главного территориального
управления Президента Российской Федерации, отреагировавшего на моё открытое
письмо президенту (Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления,
да и сами депутаты на открытое письмо, обращённое к ним, вообще никак не
отреагировали. Кстати, не первый раз).
В письме от 27
февраля 2003 года № А7-414 за подписью первого заместителя начальника Главного
территориального управления Президента Российской Федерации А. Бусыгина
говорится: «Гарантированное государством
в соответствии с частью 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство
прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от места
жительства действует вне зависимости от наличия или отсутствия данной гарантии
в федеральном законе о местном самоуправлении, поскольку частью 1 статьи 15
Конституции установлено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской
Федерации. Установление особенностей организации местного самоуправления на
отдельных территориях не умаляет права граждан на осуществление местного
самоуправления на всей территории Российской Федерации».
Видимо, господин
А. Бусыгин «учил логику не по Гегелю».
Кроме того,
статья 2 законопроекта устанавливает неопределённую
административно-территориальную единицу только в двух городах России в виде
«внутригородской территории города
федерального значения», определяя её как
«часть территории города федерального значения, в границах которой местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные
органы местного самоуправления».
Введение новой
административно-территориальной единицы в Москве в виде «части территории»
противоречит Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О
статусе столицы Российской Федерации» и Указу Президента Российской Федерации
от 10 декабря 1993 года № 2125 «Об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления
в городе Москве», согласно которым территория Москвы включает в себя лишь
муниципальные районы, в границах которых должно осуществляться «самоуправление населения, проживающего на
данной территории», и административные округа.
Проект новой
редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», к сожалению, вновь содержит и
альтернативные положения, позволяющие органам государственной власти и далее
нарушать федеральное законодательство в обеих столицах.
В соответствии
со статьёй 10 (часть третья) законопроекта местное самоуправление в Москве и
Санкт-Петербурге «может осуществляться в границах внутригородских территорий» (а
может и не осуществляться, что уже продолжается с 1993 года). Кроме того,
статья 81 предоставляет органам государственной власти городов федерального
значения выбрать один из предлагаемых вариантов – сформировать либо
«общегородской орган местного самоуправления», либо «органы местного
самоуправления на внутригородских территориях». Однако более чем десятилетний
опыт развала местного самоуправления в Москве убедительно и весьма наглядно
свидетельствует о том, что в Москве и Санкт-Петербурге так и не будет
сформирован ни городской, ни районные органы местного самоуправления.
О плачевном
состоянии местного самоуправления в двух субъектах Российской Федерации – городах
федерального значения Москве и Санкт-Петербурге говорилось год назад на
Международной конференции «Разграничение полномочий между различными уровнями
публичной власти Российской Федерации», которая состоялась в Санкт-Петербурге
23-24 апреля 2002 года.
Участниками
конференции было отмечено, что в Москве и Санкт-Петербурге муниципалитеты присутствуют лишь на бумаге, что образованные в
Северной столице 111 муниципальных округов (в Москве их ещё больше),
практически не имеют ни правовой, ни финансово-экономической основ
деятельности, а на их долю приходится всего 3% бюджета города. В результате
городская администрация держит все рычаги власти в своих руках и вынуждена
заниматься даже разбитыми лампочками в парадных. Как было заявлено на
конференции, такое положение вещей привело к тому, что никто не следит за
чистотой тротуаров и подъездов, однако все
занимаются политикой.
Выступивший на
конференции президент Конгресса муниципальных образований Российской Федерации,
член Комиссии при Президенте России по разграничению полномочий и предметов
ведения Сысуев О.Н. обратил внимание на то, что существующая в Санкт-Петербурге система местного самоуправления – это
местное самоуправление «как бы», что петербургские органы местного
самоуправления, как и московские, не имеют ни реального финансирования, ни
полномочий.
Всё это
свидетельствует лишь об одном – реформа местного самоуправления 1993 года
«отцами» городов федерального значения позорно провалена. Например, в Москве
почти за десять лет действия муниципальной реформы ни в одном из 125-ти
муниципальных районов города не сформировано ни одного органа местного самоуправления. Ни один из муниципальных
районов Москвы не имеет юридической, экономической и финансовой основ своей
деятельности: ни устава муниципального образования, ни муниципальной
собственности, ни местного бюджета.
Проект Федерального закона не только
выводит города федерального значения Москву и Санкт-Петербург из-под правового
регулирования федерального законодательства, включая Конституцию России, но и в
нарушение её статьи 72 закрепляет существование законности «московской» и
«санкт-петербургской», то есть ведёт к разрушению единства правового пространства
государства. Однако ещё Ленин предупреждал, что «законность не может быть
калужская или казанская, а должна быть единая всероссийская». И всё это
делается лишь для того, чтобы узаконить на федеральном уровне то положение,
согласно которому в руках органов государственной власти Москвы и
Санкт-Петербурга (в первую очередь – мэра и губернатора) сосредоточена не
только государственная, но и муниципальная власть и, естественно, полномочия по
владению, пользованию и распоряжению не только государственным (региональным),
но и муниципальным имуществом, а также другими источниками местных доходов.
Названные положения, содержащиеся в
законопроекте, представляют собой индульгенцию, которой власть, непонятно, за
какие заслуги, отпускает «отцам» городов федерального значения многолетние
грехи за насаждение произвола и беззакония в Москве и Санкт-Петербурге, и
разрешает далее безнаказанно нарушать конституционные права граждан на
осуществление местного самоуправления, а муниципальные районы городов – лишает
права иметь свой устав, местный бюджет и муниципальную собственность.
Новый законопроект, как и положения
действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», связанные с «особенностями» организации
местного самоуправления в двух отдельно взятых субъектах Федерации,
многолетняя порочная практика игнорирования представительными и исполнительными
органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга требований
Конституции и федерального законодательства по формированию органов местного
самоуправления, присвоение ими полномочий муниципальных органов,
свидетельствуют не только о пресловутом «двойном
стандарте» в подходе к городам федерального значения, но и:
отступают от
принципа равноправия всех субъектов
Российской Федерации, предусмотренного статьёй 5 Конституции России,
заключающегося в одинаковом конституционно-правовом статусе любого субъекта Федерации;
противоречат
положениям статьи 72 Конституции России, относящей к совместному ведению
Российской Федерации и её субъектов обеспечение соответствия уставов, законов и
иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным
законам, защиту прав граждан, обеспечение законности и установление общих
принципов организации системы органов местного самоуправления, которые «в
равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального
значения, автономную область, автономные округа»;
препятствуют
реализации гарантированных Конституцией России прав граждан, предусмотренных
статьями 6 (часть 2) и 19 (часть 2), согласно которым каждый гражданин Российской Федерации обладает на её территории всеми правами, предусмотренными
Конституцией России, а государство гарантирует
равенство прав гражданина независимо от места жительства, за
нарушение которого, кстати сказать, предусмотрена ответственность,
установленная статьёй 136 Уголовного кодекса Российской Федерации;
лишают граждан
Российской Федерации, проживающих в Москве и Санкт-Петербурге, прав на
осуществление местного самоуправления, а также избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления, предусмотренных статьями 3 (части 2 и 3) и 32
Конституции Российской Федерации;
подрывают основы
конституционного строя государства и противоречат конституционным гарантиям
самостоятельности местного самоуправления, установленными статьями 3-й (часть
2), 12-й и 130-й (часть 1) Конституции России;
размывают
установленную Конституцией России грань между системой государственной власти и
системой местного самоуправления, между задачами и функциями этих систем
(статьи 12 и 132 Конституции Российской Федерации);
снижают уровень
гарантий местного самоуправления, установленный Конституцией Российской
Федерации (статья 133);
создают угрозу
стабильности Конституции Российской Федерации и влекут за собой разрушение
единства правового пространства государства;
противоречат
части 2 статьи 55 Конституции России, согласно которой «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или
умаляющие права и свободы человека и гражданина»;
наконец,
ослабляют российскую государственность.
В
связи с этим диссонансом звучат слова очередного Послания Президента Российской
Федерации о том, что за три года его правления:
восстановлено
правовое пространство государства;
в стране созданы
условия для развития полноценного гражданского общества;
преодолена
ситуация, при которой отдельные российские территории находились вне пределов
федеральной юрисдикции;
для всех
регионов Российской Федерации стали нормой жизни верховенство Конституции
России и федеральных законов.
«Если всё это правда, – как говорил
Высоцкий, – ну, хотя бы на треть», то всё равно вызывает недоумение
слова, содержащиеся в Послании президента Федеральному Собранию о том, что
Россия лишь через несколько лет «будет
страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией», «в ней в
полной мере будут обеспечены права человека», а также о том, что «власть не может, не должна, не имеет права
обманывать граждан своей собственной страны. Уж если мы с вами людям что-то и
пообещали, то нужно обязательно выполнять. Или лучше не обещать тогда, не
делать этого».
Гарант Конституции России ещё три года
тому назад пообещал гражданам страны «диктатуру закона»…
Лучше бы он этого не делал.
Хочу напомнить ещё одно высказывание
президента, в котором соответствует действительности лишь вторая его часть. В
Послании Федеральному Собранию 18 апреля 2002 года он заявил: «В течение длительного времени федеральная
власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В
конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских
городах и сёлах».
Наоборот, все ветви федеральной власти
проблемам местного самоуправления уделяли немало внимания. Об этом
свидетельствует муниципальная реформа 1993 года, в полной мере нормативно
обеспеченная федеральным законодательством, которая, к сожалению, была
провалена региональными лидерами, большинство из которых входит в состав Совета
по местному самоуправлению в Российской Федерации, ставшими теперь ещё и
членами Госсовета. Назову только основные нормативные правовые акты
федерального уровня (а их более 1300).
Начало первому этапу муниципальной
реформы положила Конституция Российской Федерации, принятая всенародным
голосованием 12 декабря 1993 года, и предваряющие её указы Президента
Российской Федерации:
от 9 октября
1993 года № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного
самоуправления в Российской Федерации»;
от 24 октября
1993 года № 1738 «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного
Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов
местного самоуправления в городе Москве и Московской области»;
от 26 октября
1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»;
от 29 октября
1993 года № 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного
самоуправления»;
от 10 декабря
1993 года № 2125 «Об общих принципах административно-территориального деления и
организации местного самоуправления в городе Москве».
Затем последовали указы Президента
Российской Федерации:
от 22 декабря
1993 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»;
от 21 марта 1994
года № 557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления».
Второй этап начался с принятия
Государственной Думой основополагающего в области местного самоуправления
Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивающего
положения Конституции России, за которым последовали:
Указ Президента
Российской Федерации от 17 сентября 1995 года № 951 «О выборах в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного
самоуправления»;
Послание
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 23 февраля 1996 года;
Постановление
Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 года № 755 «О некоторых
вопросах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти с органами местного самоуправления»;
Постановление
Государственной Думы от 10 июля 1996 года № 527-П ГД «О ходе исполнения
федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на
самостоятельное решение вопросов местного значения»;
Постановление
Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996 года № 871 «О некоторых
мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»;
Постановление
Правительства Российской Федерации от 11 октября 1996 года № 1188 «Об
эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления,
проводимом в Псковской области»;
Федеральный
закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления»;
Указ Президента
Российской Федерации от 29 мая 1997 года № 531 «О Совете по местному
самоуправлению».
Третьему этапу муниципальной
реформы положил начало Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997
года № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в
Российской Федерации». Затем были приняты:
Постановление
Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 г. № 1045 «О мерах по
реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 года № 568 «Об
основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный
закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
Федеральный
закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации»;
Послание
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 года;
Федеральный
закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного
самоуправления»;
Послание
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 марта 1999 года;
Федеральный
закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»;
Указ Президента
Российской Федерации от 13 ноября 1998 года № 1373 «Вопросы Совета по местному
самоуправлению в Российской Федерации»;
Указ Президента
Российской Федерации от 22 октября 1998 года № 1281 «О Конгрессе муниципальных
образований Российской Федерации»;
Распоряжение
Президента Российской Федерации от 1 декабря 1998 года № 421-РП «Об утверждении
Положения о Межведомственной комиссии при Совете по местному самоуправлению в
Российской Федерации по подготовке предложений о государственной поддержке
развития муниципальных образований и создании условий для реализации
конституционных полномочий местного самоуправления».
Четвёртый этап муниципальной реформы 1993 года начался с Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и Постановления Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», кстати, подписанное Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным.
Принятие новой редакции Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» должно знаменовать собой начало очередного этапа реформы местного
самоуправления 1993 года. Однако его судьбу нетрудно предсказать, если
федеральная власть не проявит должной настойчивости в реализации Основных положений
государственной политики в области развития местного самоуправления в
Российской Федерации.
заместитель
председателя Московского городского
Совета народных
депутатов (1991-1993)
22 июня 2003
года