|
|
Генеральная
прокуратура Российской
Федерации |
|
|
103793,
Москва, ул.
Большая Дмитровка, д. 15а |
|
Заявитель: |
Седых-Бондаренко Юрий
Петрович |
|
|
|
о возбуждении
уголовного дела против мэра Москвы Лужкова Ю.М.
и других
должностных лиц органов государственной власти Москвы
по статье 285
Уголовного кодекса Российской Федерации
Мэр Москвы Лужков Ю.М. и
другие должностные лица органов государственной власти Москвы, используя свои
должностные полномочия вопреки интересам службы, совершили действия против основ
конституционного строя России и основ правового статуса личности в Российской
Федерации, то есть деяния, подпадающие под признаки статьи 285 Уголовного
кодекса Российской Федерации, предусматривающей ответственность за
злоупотребление должностными полномочиями.
Мэр Москвы
Лужков Ю.М., депутаты Московской городской Думы и должностные лица правительства
Москвы, злоупотребив должностными полномочиями, не выполнили ни одного из
требований тех федеральных нормативных правовых актов, которые регулировали и
регулируют процесс проведения реформы местного самоуправления, начатой в стране
в 1993 году. За девять лет муниципальной реформы они не сформировали ни
городской орган местного самоуправления, ни органы местного самоуправления в
муниципальных районах столицы.
Игнорирование
должностными лицами органов государственной власти Москвы положений статей 2, 3
(части 2, 3 и 4), 4 (часть 2), 6 (часть 2), 12, 15 (части 1 и 2), 32 (часть 2),
55 (часть 2), 76 (части 1, 2 и 5) и 130 (часть 2) Конституции Российской
Федерации и требований значительного числа нормативных правовых актов
федерального уровня в области местного самоуправления повлекло за собой
существенное нарушение конституционных прав и законных интересов граждан,
проживающих в Москве, и охраняемых законом интересов
государства.
Реформа
местного самоуправления 1993 года предусматривала:
прекращение
деятельности местных Советов народных депутатов и местной администрации (в
Москве – только районных Советов народных депутатов, так как исполнительные
органы местного самоуправления – исполнительные комитеты райсоветов – были
ликвидированы мэром Москвы Поповым Г.Х. и вице-мэром Лужковым Ю.М. более десяти
лет назад[1];
установление
этапов и сроков проведения муниципальной реформы;
принятие
нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения реформы местного
самоуправления;
разработку
Положения о выборах в органы местного самоуправления;
установление
даты проведения и само проведение муниципальных выборов;
принятие вновь
избранными представительными органами местного самоуправления или
непосредственно населением муниципального образования уставов муниципальных
образований и их государственную регистрацию;
передачу в
собственность муниципальных образований объектов, находящихся в собственности
субъектов Федерации, необходимых для решения вопросов местного значения и
т.д.
Ничего из
названного органы государственной власти Москвы не выполнили, за исключением
ликвидации представительных органов местного самоуправления – районных Советов
народных депутатов города Москвы. Реформа местного самоуправления в Москве
началась и закончилась 7 декабря 1993 года. В этот день мэром Москвы
Лужковым Ю.М. был выполнен Указ Президента Российской Федерации от 7 октября
1993 г. № 1594 «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных
депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных
Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в
г. Москве». Ни один из указов Президента Российской Федерации, касающихся
формирования представительных органов местного самоуправления, не был выполнен
ни мэром Москвы Лужковым Ю.М., ни депутатами Московской городской Думы. Реформа
местного самоуправления была ими провалена.
О плачевном
состоянии местного самоуправления в двух субъектах Российской Федерации –
городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге говорилось на
Международной конференции «Разграничение полномочий между различными уровнями
публичной власти Российской Федерации», состоявшейся в Санкт-Петербурге 23-24
апреля 2002 года. Участниками конференции было отмечено, что в Москве и Санкт-Петербурге муниципалитеты
присутствуют лишь на бумаге, что образованные в Северной столице 111
муниципальных округов (в Москве их почти 130), практически не имеют ни правовой,
ни финансово-экономической основ деятельности, а на их долю приходится всего 3%
бюджета города. В результате городская администрация держит все рычаги власти в
своих руках и вынуждена заниматься даже разбитыми лампочками в парадных. Как
было заявлено на конференции, такое положение вещей привело к тому, что никто не
следит за чистотой тротуаров и подъездов, однако все занимаются
политикой.
Выступивший на
конференции президент Конгресса муниципальных образований Российской Федерации,
член Комиссии при Президенте России по разграничению полномочий и предметов
ведения Сысуев О.Н. обратил внимание на то, что существующая в Санкт-Петербурге система
местного самоуправления – это местное самоуправление «как бы», что
петербургские органы местного самоуправления, как и московские, не имеют ни
реального финансирования, ни полномочий.
Конституция
Российской Федерации обязывает субъекты
Федерации, включая город
федерального значения Москву (позитивное обязывание):
соблюдать
Конституцию Российской Федерации и законы (часть 2 статьи
15);
прямо
применять Конституцию России, которая имеет высшую юридическую силу на
территории субъекта Федерации (часть 2 статьи 4 и часть 1 статьи
15);
по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации принимать законы и
иные нормативные правовые акты субъекта, которые не должны противоречить
федеральным законам, имеющим прямое действие на всей территории государства
(части 1, 2 и 5 статьи 76);
признавать,
соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2) и
др.
Конституция
страны запрещает субъектам Российской
Федерации (включая город федерального значения Москву):
принимать
законы, иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской
Федерации (часть 1 статья 15);
издавать
законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человекам и гражданина (часть 2
статьи 55);
присваивать
власть в Российской Федерации (часть 4 статьи 3).
Конституцией
Российской Федерации гарантируется:
местное
самоуправление (статья 12);
право народа
осуществлять свою власть через органы местного самоуправления (часть 2 статьи
3);
право народа
на свободные выборы (часть 3 статьи 3);
право граждан
Российской Федерации осуществлять свою власть путём выборов в органы местного
самоуправления (часть 2 статьи 130);
право граждан
России избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2
статьи 32);
равные права
граждан на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 6), независимо от места жительства (часть 2
статьи 19).
Невыполнение
конституционных обязанностей, игнорирование конституционных запретов и грубое
нарушение органами государственной власти Москвы гарантированных государством
конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления является
основанием для привлечения их к конституционной ответственности.
Конституционная
ответственность органов государственной власти субъектов Федерации предусмотрена
Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального
закона от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ), согласно которому органы государственной
власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение
Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Конституционная ответственность органов государственной власти субъектов
Федерации заключается в досрочном прекращении их полномочий. Это положение
распространяется и на органы государственной власти города федерального значения
Москвы.
Должностные же
лица органов государственной власти Москвы, непосредственно исполняя
государственную власть и совершившие действия, подпадающие под признаки
преступления, предусмотренного статьёй 285 Уголовного кодекса Российской
Федерации, должны нести личную ответственность.
Мэр Москвы
Лужков Ю.М., депутаты Московской городской Думы и другие должностные лица
органов государственной власти Москвы, злоупотребив своими должностными
полномочиями, посягнули на основы конституционного строя России и на основы
правового статуса личности в Российской Федерации, то есть совершили действия
против государственной власти, что сопровождается уже в течение девяти лет
массовыми нарушениями конституционных прав жителей города и причинением им
морального вреда.
Непосредственным
объектом злоупотреблений должностными полномочиями, совершённые должностными
лицами органов государственной власти Москвы, является нормальная деятельность
публичного аппарата управления в лице Московской городской Думы, мэра города и
правительства Москвы, заключающаяся в чётком, полном и своевременном выполнении
ими задач публичного управления.
Полномочия
должностных лиц органов государственной власти Москвы определены компетенцией,
установленной Уставом города Москвы, Законом города Москвы от 10 июня 1996 года
№ 17 « О мэре и вице-мэре» (в ред. законов г. Москвы от 17.01.2001 № 2, от
21.02.2001 № 6), Законом города Москвы от 13 июля 1994 года № 14-60 «О статусе
депутата Московской городской Думы» (в ред. законов г. Москвы от 01.10.1997 №
38, от 03.12.1997 № 58, от 29.04.1998 № 8 и от 29.03.2000 № 9, от 25.04.2001 №
16, от 19.12.2001 № 77), Правовым актом города Москвы от 10 января 1994 года № 1
«Регламент Московской городской Думы» (в ред. правовых актов г. Москвы от
04.06.1994 № 2-42, от 06.07.1994 № 3-56, Закона города Москвы от 03.04.1996 №
10) и другими городскими нормативными правовыми актами, регламентирующих права и
обязанности лиц, занимающих ту или иную государственную
должность.
Действия мэра
Москвы Лужкова Ю.М., депутатов Московской городской Думы, должностных лица
Правительства Москвы вытекали из их служебных полномочий и связаны с
осуществлением прав и обязанностей, которыми они наделены названными
нормативными правовыми актами в силу занимаемых должностей. Свои должностные
полномочия они использовали вопреки интересам службы как путём действия, так и
путём бездействия, когда они сознательно не исполняли своих обязанностей, то
есть допустили умышленное бездействие по службе, сознательно не исполняли свои
должностные полномочия.
Должностные
лица органов государственной власти Москвы должны были осуществлять реформу
местного самоуправления, руководствуясь Положением об основах организации
местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной
конституционной реформы, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от
26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской
Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2265), и Временным
положением об общих принципах административно-территориального деления и
организации местного самоуправления в городе Москве, утверждённым Указом
Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 года № 2125 «Об общих
принципах административно-территориального деления и организации местного
самоуправления в городе Москве».
Согласно
пункту 22 Временного положения об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления в
городе Москве сроки и этапы проведения
реформы местного самоуправления должны были быть установлены Московской
городской Думой по предложению мэра Москвы, а нормативные акты, регулирующие порядок
проведения реформы, органы государственной власти Москвы должны были разработать
и принять в январе-феврале 1994 года (пункт 2 Указа Президента Российской
Федерации «Об общих принципах административно-территориального деления и
организации местного самоуправления в городе Москве»).
Мэр Москвы
Лужков Ю.М. 10 января 1994 года «в целях
реализации Указа Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 года № 2125
«Об общих принципах административно-территориального деления и организации
местного самоуправления в городе Москве»[2]
подписал распоряжение 12-РМ «Об этапах и сроках проведения реформы местного
самоуправления в городе Москве». Однако содержание распоряжения не
соответствовало его названию – в нём не были обозначены ни этапы, ни сроки
проведения реформы в Москве. В нём говорилось лишь о необходимости разработки в
двухмесячный срок проектов законов города Москвы «Об
административно-территориальном делении города Москвы», «О выборах в
муниципальные собрания», «О налоговой системе в г. Москве», а также двух
временных положений – «Об органах местного самоуправления в г. Москве» и «О
порядке формирования сметы доходов и расходов муниципального района», которые
предполагалось после их подготовки направить в Московскую городскую
Думу.
Несмотря на
то, что в результате первого этапа реформы местного самоуправления была
прекращена деятельность представительных органов местного самоуправления,
каковыми являлись районные Советы народных депутатов Москвы, а вместо них в
период с декабря 1993 года по июнь 1994 года должны были быть сформированы новые
органы местного самоуправления – «муниципалитеты, включающие в себя собрания
представителей населения муниципального района (муниципальные собрания) и главу
местной администрации (главу муниципалитета)[3],
в названном Распоряжении мэра не значился такой важный этап реформы, как
проведение муниципальных выборов.
Ни один из
названных проектов законов города Москвы, которые должны были быть разработаны
не позднее 10 марта 1994 года, не были направлены в Московскую городскую Думу в
связи с тем, что департаментами и другими структурами мэрии распоряжение мэра
Москвы «Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления в городе
Москве» не было выполнено. В связи с этим Лужков Ю.М. поставил в известность
городскую Думу об увеличении сроков разработки законопроектов, значащихся в его
распоряжении.
Московская
городская Дума постановлением от 18 мая 1994 года № 38 «О порядке и общих
принципах организации самоуправления в г. Москве» решила: «Принять к сведению, что мэр Москвы внесёт законопроект об
административно-территориальном делении г. Москвы во втором квартале, а по
остальным вопросам – в третьем-четвёртом кварталах 1994 года». Тем самым
автоматически снимался вопрос и о проведении муниципальных выборов, которые
должны были пройти не позднее 1 июля 1994 года.
Кроме того,
названным Постановлением Московской городской Думы лишь предполагалось «разработать и принять правовые акты города,
определяющие:
административно-территориальное
деление города Москвы;
систему и
принципы деятельности органов власти
муниципальных районов, порядок и сроки их формирования (включая Положение о
муниципальных советниках);
объём, порядок
и сроки передачи сформированным органам власти муниципальных районов полномочий местного
самоуправления;
принципы
формирования и деятельности органов территориального общественного
самоуправления.
Разработать
проект Устава города Москвы».
При этом не
были установлены сроки разработки названных городских актов, а благие намерения
Московской городской Думы так и остались таковыми. Нормативные же акты, «регулирующие порядок проведения реформы
местного самоуправления в городе Москве», которые органы государственной
власти столицы должны были принять в соответствии с Указом Президента Российской
Федерации в январе-феврале 1994 года так до сих пор и не увидели света из-за
отношения мэра Москвы к местному самоуправлению, который «…планы введения самоуправления территорий
города Лужков назвал «самой большой диверсией последнего времени» («ЭиЖ», № 9,
1994)»[4].
Таким образом,
мэр Москвы и Московская городская Дума грубо нарушили двухмесячный срок,
отведённый Указом Президента Российской Федерации «Об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления в
городе Москве» на разработку и принятие нормативных актов, регулирующих порядок
проведения реформы местного самоуправления в Москве.
Надо сказать,
что на этом «реализация» названного Указа Президента Российской Федерации
органами государственной власти Москвы и завершилась – ни Московская городская
Дума, ни мэр Москвы не выполнили ни одного из его требований. Аналогичная судьба
постигла и указы Президента Российской Федерации «О реформе местного
самоуправления в Российской Федерации», «Об утверждении основных положений о
выборах в органы местного самоуправления», «Об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления в
городе Москве», «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», «О
мерах по обеспечению реформы местного самоуправления»:
Положение о
выборах в органы местного самоуправления не было принято Московской городской
Думой (как не был принят и Закон города Москвы «О выборах в муниципальные
собрания», что предусматривалось распоряжением мэра «Об этапах и сроках
проведения реформы местного самоуправления в городе
Москве»);
в
январе-феврале 1994 года не было принято не только ни одного нормативного
правового акта, регулирующего порядок проведения реформы местного самоуправления
в столице, но не было разработано даже ни одного законопроекта по этой
проблеме.
Не были
выполнены и требования Указа Президента Российской Федерации 24 октября 1993 г.
№ 1738 «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета
народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного
самоуправления в городе Москве и Московской области», то есть те меры, которые
предложил сам премьер московского правительства Лужков Ю.М. и которые одобрил
Президент Российской Федерации.
Второй этап
реформы местного самоуправления в стране
начался 1 сентября 1995 года, когда был опубликован[5]
и в этот же день вступил в силу основополагающий нормативный правовой акт,
регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, –
Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в
соответствии с Конституцией России определил роль местного самоуправления в
осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы
местного самоуправления, установил общие принципы организации местного
самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его
осуществления.
В связи с тем,
что согласно статье 72 (пункт «н» части 1) Конституции Российской Федерации «установление общих принципов организации
системы органов <¼> местного
самоуправления» относится к
предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, названный
Федеральный закон имеет прямое действие на всей территории страны.
Руководствуясь Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», органы государственной власти субъекта
Российской Федерации – города федерального значения Москвы должны
были:
до 1 декабря
1995 года привести свои правовые акты в соответствие с названным Федеральным
законом (часть 1 статьи 55);
до 1 декабря
1995 года (Федеральным законом от 22.04.1996 № 38-ФЗ этот срок был продлён до 1
ноября 1996 года) принять законы,
обеспечивающие права граждан на осуществление местного самоуправления,
установленные Конституцией Российской Федерации и названным Федеральным законом
(часть 2 статьи 62):
об организации
местного самоуправления в городе Москве (статья 5);
о порядке
регистрации уставов муниципальных образований (статьи 5 и
8);
о
муниципальных выборах (включая гарантии их проведения) (статья 23) и
другие.
Эти требования
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» органами государственной власти Москвы не были выполнены
в
установленные законодателем сроки, как не были выполнены требования Указа
Президента Российской Федерации «Об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления в
городе Москве», Распоряжения мэра Москвы «Об этапах и сроках проведения реформы
местного самоуправления в городе Москве» и Постановления Московской городской
Думы «О порядке и общих принципах организации самоуправления в городе Москве». В
течение трёх лет действия названных нормативных правовых актов федерального и
регионального уровней не увидел света ни один закон города Москвы, посвящённый
организации местного самоуправления.
Устав города
Москвы, принятый
Законом города Москвы от 28 июня 1995 года, несмотря на то, что противоречил
Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закону Российской
Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О статусе столицы Российской
Федерации» и Указу Президента Российской Федерации «Об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления в
городе Москве», не был приведён в соответствие с ними ни в трёхмесячный срок,
как того требовал названный Федеральный закон (то есть до 1 декабря 1995 года)
ни до настоящего времени. Даже в новой редакции Устава города Москвы, принятой
Законом города Москвы от 6 ноября 2002 года № 54 «О внесении изменений в статьи
13, 15, 16, 18, 23, 24, 29, 35, 41, 45, 46, 48, 53, 54, 56, 58, 61, 68 Устава
города Москвы» не используются такие понятия, как «муниципальный район»,
«муниципалитеты», «муниципальные собрания», «глава муниципалитета», не говоря уж
о «муниципальных выборах», о которых вообще ни в одном городском нормативном
правовом акте вообще не говорится.
В
первой редакции Устава города Москвы вместо названных понятий использовался
только термин «орган власти» и ни слова не говорилось о «внутригородских
муниципальных образованиях».
Органами
государственной власти не были выполнены и другие требования Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
– ни до 1 ноября 1996 года, ни до настоящего времени не было принято ни одного
закона города Москвы, обеспечивающего права граждан на осуществление местного
самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и названным
Федеральным законом, за исключением, пожалуй, Закона города Москвы «Об
организации местного самоуправления в городе Москве», который был принят
Московской городской Думой лишь 6 ноября 2002 года, то есть с семилетним
опозданием.
Государственная
Дума
Постановлением от 10 июля 1996 года № 527-П ГД «О ходе исполнения Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное
решение вопросов местного значения» рекомендовала
законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов
Российской Федерации) «привести в
соответствие с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свои
нормативные правовые акты по вопросам местного
самоуправления».
Органы
государственной власти Москвы никак не отреагировали на названное Постановление
Государственной Думы.
Согласно Указу
Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 года № 568 «Об основных
направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, включая город
федерального значения Москву, должны были разработать комплекс мер, направленных
на:
завершение
формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного
самоуправления;
создание
необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного
самоуправления;
осуществление
мер государственной поддержки местного самоуправления.
Судьбу этого
нормативного правового акта ждала та же участь, что и всё ранее принятое и
действующее до сих пор федеральное законодательство.
К середине
1995 года имелась мощная законодательная и подзаконная база в области
организации местного самоуправления в России (и в частности в Москве). Это,
прежде всего, Конституция Российской Федерации, принятая всенародным
голосованием 12 декабря 1993 года, и указы Президента Российской
Федерации:
«О реформе
представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской
Федерации»;
«О реформе
местного самоуправления в Российской Федерации»;
«О мерах по
обеспечению реформы местного самоуправления»;
«О гарантиях
местного самоуправления в Российской Федерации»;
«Об
утверждении основных положений о выборах в органы местного
самоуправления»;
«О поддержке
мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по
реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в
городе Москве и Московской области»;
«Об общих
принципах административно-территориального деления и организации местного
самоуправления в городе Москве».
Поэтому
положения Устава города Москвы, принятого 28 июня 1995 года, в части организации
местного самоуправления должны были базироваться и соответствовать Конституции
Российской Федерации и названным указам Президента России. Однако Основной Закон
города, принятый Московской городской Думой и подписанный мэром противоречил им
и стал, по сути дела, юридической
основой произвола и беззакония в столице.
Органы
государственной власти Москвы, приняв Устав города Москвы:
присвоили себе
полномочия органов местного самоуправления (статья 6);
отказали
жителям Москвы в праве создавать местные сообщества в муниципальных районах
города (статья 11);
вопреки Закону
Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и Указу Президента
Российской Федерации «Об общих принципах административно-территориального
деления и организации местного самоуправления в городе Москве» лишили
муниципальные районы города статуса муниципальных
образований.
Чтобы не
создавать органы местного самоуправления в муниципальных районах города Москвы
органы государственной власти столицы исключили из их названия определение «муниципальный». Правда, в законах
города Москвы, распоряжениях Мэра, постановлениях Правительства Москвы
продолжало использоваться определение «муниципальный»: муниципальное имущество,
муниципальные здания, муниципальные зелёные насаждения, муниципальные платные
парковки и даже муниципальная баня[6],
но муниципальные образования в виде муниципальных районов исчезли из всех
документов Московской городской Думы и мэра Москвы более семи лет назад и до сих
пор ни в одном городском акте не употребляются.
Названные
положения городского Устава в полной мере отражали отношение мэра Москвы Лужкова
Ю.М. к местному самоуправления как к «самой большой диверсии последнего
времени». Правда, это высказывание руководителя высшего государственного органа
исполнительной власти столицы как-то не вязалось с утверждением статьи 1
Конституции Российской Федерации, согласно которой Россия является правовым
государством, если не учитывать, что
«Правовое государство – установившееся в буржуазной юридической
литературе антинаучное понятие, изображающее буржуазное государство таким, в
котором якобы нет места произволу исполнительной власти и где господствуют якобы
закон и законность»[7].
Вслед за
Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» вышел Указ Президента Российской
Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений
государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской
Федерации», согласно которому органы государственной власти субъектов Федерации,
включая органы государственной власти Москвы, должны были применять Основные
положения при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а
также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления
местного самоуправления.
«Государственная
политика в области развития местного самоуправления,– говорится в
Основных положениях, – основывается на
Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления,
общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах
Российской Федерации и находит своё выражение в федеральных законах, законах
субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах в области
местного самоуправления».
В разделе,
посвящённом конституционной модели местного самоуправления в России и его роли в
формировании демократического государства и гражданского общества, Основные
положения отмечают, что «местное
самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской
Федерации и фундаментальной основой российской системы народовластия, формой
самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения
повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения
муниципального образования в целом».
И далее: «Особую роль играет местное самоуправление в
становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом
формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение
членов местного сообщества в процесс
принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального
осуществления народовластия (Уставом же города Москвы жителям столицы запрещалось создавать местные
сообщества – Ю. С-Б).
«Органы
государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую
основы деятельности муниципальной власти,
– говорится в Основных положениях, – но и
разъяснять населению государственную политику в области развития местного
самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность
участвовать в решении вопросов местного значения».
Далее Основные
положения отмечают, что в процессе становления местного самоуправления выявился
ряд общих проблем, которые в полной мере
относятся к ситуации, сложившейся в Москве:
в Российской
Федерации, – говорится в Основных положениях, – существуют территории, население
которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в
органы местного самоуправления;
в ряде случаев
органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои
конституционные полномочия, в частности – по формированию, утверждению и
исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению
муниципальной собственностью;
проблема
нередко усугубляется субъективным фактором – неумением, а подчас и нежеланием
соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные
на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в
интересах населения;
несоблюдение
законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том
числе:
принятие
законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству;
невыполнение
норм муниципального права должностными лицами органов государственной
власти;
бездействие
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации;
отсутствие
нормативного регулирования вопросов, связанных с осуществлением местного
самоуправления;
недостаточное
обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных
образований.
Основные
положения определили и цель государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации – обеспечение дальнейшего развития
местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как
необходимых условий становления экономически и социально развитого
демократического государства.
Для достижения
указанной цели эта политика должна быть направлена, прежде всего, на обеспечение
реализации конституционных прав граждан на осуществление местного
самоуправления:
избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления;
осуществлять
местное самоуправление через выборные и иные органы местного
самоуправления;
участвовать в
решении вопросов местного значения путём прямого волеизъявления, а также путём
организации и деятельности территориального общественного
самоуправления.
Однако органы
государственной власти Москвы не спешили выполнять требования Основных положений
государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской
Федерации.
Лишь через
полгода после вступления в силу Федерального закона от 29 июля 2000 года №
106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской федерации» органы
государственной власти Москвы вынуждены
были сделать первые шаги по нормативному регулированию вопросов, связанных с
реформой местного самоуправления. Это было вызвано тем обстоятельством, что
названный Федеральный закон вводил
ответственность органов государственной власти за нарушение Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов,
а также за необеспечение соответствие Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых)
ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных
правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. В его статье 3.1.
говорится: «В случае принятия органами государственной власти
субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих
Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и
федеральным законам и повлёкших за собой массовые и грубые нарушения прав и
свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности
Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и её
обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут
ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим
Федеральным законом».
Правительство
Москвы, пытаясь избежать конституционной ответственности, обратилось в
Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии статьи 6
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и статьи 6 Устава города Москвы Конституции Российской
Федерации, установивший пресловутый «двойной статус представительного и
исполнительного органов власти города Москвы – правовое положение, согласно
которому эти органы одновременно являются органами городского (местного)
самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и
обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных
органов»[8].
Эта мера была вынужденной в связи с рассмотрением в Московском городском суде
протеста прокурора города Москвы о несоответствии положений Устава города Москвы
о местном самоуправлении Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».
Затем
последовал первый нормативный правовой
акт, посвящённый организации местного самоуправления в Москве, в виде
Постановления Правительства Москвы от 20 марта 2001 года № 262-ПП «О Концепции
дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве», включавшего в
себя не только собственно Концепцию, но и План первоочередных законопроектных
работ по её реализации.
Оба
названных документа признавали, что органы государственной власти Москвы
нарушали федеральное законодательство в течение восьми лет.
Так, в
Концепции говорится: «система местного самоуправления в городе
приводится в соответствие с федеральным законодательством», в связи с
чем:
«органы власти
города утрачивают двойной статус и
осуществляют свои полномочия только как органы государственной
власти»;
органы
местного самоуправления в городе Москве формируются во внутригородских муниципальных
образованиях, которые образуются в границах районов
города;
меняется
правовой статус районных управ – из органов, выполняющих функции органов
местного самоуправления, они становятся
органами местного самоуправления;
«принципиально
новым в
предлагаемой модели самоуправления является установление предметов ведения органов
местного самоуправления и формирование
бюджетов муниципальных образований (районов города)»;
районное
собрание «должно стать
представительным органом местного самоуправления, что предполагает
расширение полномочий данного органа, в частности, предоставление ему права
принятия Устава муниципального образования, местного бюджета, общеобязательных
правил по предметам ведения района, право законодательной инициативы в
Московской городской Думе и другие права»;
районное
собрание будет состоять из
депутатов, а не из советников главы управы;
глава управы
должен стать главой внутригородского
муниципального образования, выборным должностным лицом, организующим работу
районного Собрания и возглавляющим деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории внутригородского муниципального
образования;
каждое
муниципальное образование будет самостоятельно разрабатывать и принимать свой
устав и
др.
План
первоочередных законопроектных работ по реализации Концепции дальнейшего
развития местного самоуправления в городе Москве предусматривал разработку около
двадцати проектов законодательных актов города Москвы:
«О внесении
изменений в Устав города Москвы» (в части вопросов местного самоуправления) – в
первом квартале 2001 года;
«О местном
самоуправлении в городе Москве» – в третьем квартале 2001
года;
«О бюджете
района города Москвы» («О финансово-экономических основах деятельности органов
местного само управления в городе Москве») – в третьем квартале 2001
года;
«О
собственности внутригородского муниципального образования» – в первом квартале
2002 года;
Устав
внутригородского муниципального образования (модельный нормативный правовой акт
органов местного самоуправления) – в первой половине 2002 года и другие.
Однако ни в
Концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве, ни в
Плане первоочередных законопроектных работ по её реализации нет ни одного слова
о необходимости разработки законов города Москвы, которые должны были быть
приняты ещё шесть лет назад в соответствии с требованиями Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
– «О муниципальных выборах и гарантиях
их проведения в городе Москве», «О
порядке регистрации уставов муниципальных образований» и
другие.
Названные же в
Плане первоочередных законопроектных работ по реализации Концепции дальнейшего
развития местного самоуправления в городе Москве проекты городских законов ждёт
та же участь, что и те, которые предполагалось разработать в соответствии с
Распоряжением мэра Москвы от 10 января 1994 года «Об этапах и сроках проведения
реформы местного самоуправления в городе Москве» и Постановлением Московской
городской Думы от 18 мая 1994 года «О порядке и общих принципах организации
самоуправления в г. Москве» – все сроки,
установленные названным Планом, истекли, а принято лишь два нормативных
правовых акта (да и то с годичным опозданием) – новая редакция Устава города
Москвы (Закон города Москвы от 13 июля 2001 года № 32) и Закон города Москвы от
6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе
Москве».
В Уставе
города Москвы появилась не только отдельная статья о местном самоуправлении,
которая теперь позволяет жителям города Москвы образовывать местные сообщества
во внутригородских муниципальных образованиях, каковыми являются муниципальные
районы Москвы, формировать в них органы местного самоуправления, принимать
уставы муниципальных образований, но и целая глава 9 под названием «Организация
местного самоуправления в городе Москве». Казалось бы, ну, наконец-то, в Москве
(хотя бы на бумаге) началась муниципальная реформа. Однако это не так. Согласно
названному Закону города Москвы глава 9 вступит в силу не ранее декабря 2003
года, то есть через десять лет после
начала реформы местного самоуправления в стране.
Местное
самоуправление признаётся и гарантируется Конституцией Российской
Федерации (статья 12) и
закреплено Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 1
статьи 3).
Обязательное
наличие органов местного самоуправления муниципальных
образований в субъектах
Российской Федерации предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 1999 гола №
184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(часть 2 статьи 14).
Обязательное
проведения муниципальных выборов было
установлено статьёй 9 Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» (аналогичная норма содержится и в Федеральном законе от 12
июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»), не говоря уж о Федеральном
законе от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22.06.98 №
85-ФЗ) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Причём
законодатель возложил обязанность на органы государственной власти субъектов
Федерации гарантировать проведение
муниципальных выборов (часть 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»).
В соответствии
с реформой местного самоуправления первые муниципальные выборы в стране должны
были быть проведены в течение 1994 года.
Президент
Российской Федерации «в целях укрепления
основ народовластия, обеспечения реформы местного самоуправления в Российской
Федерации, а также учитывая инициативы и предложения органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их
ассоциаций» Указом от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного
самоуправления в Российской Федерации» постановил: «Провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г.
выборы в представительные органы местного самоуправления». При этом дата
проведения выборов должна была быть определена органами государственной власти
субъектов Российской Федерации»
(пункт 5). Указом от 22 декабря 1993 года № 2265 года «О гарантиях местного
самоуправления в Российской Федерации» последнее положение было уточнено: «Дата выборов в представительный орган
местного самоуправления устанавливается решением представительного
(законодательного) органа власти субъекта Российской Федерации по предложению
главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» (пункт
5).
Указом
Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г. № 1797 «Об утверждении
Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» органам
государственной власти субъектов Российской Федерации, включая город
федерального значения Москву, было рекомендовано «принять положения о выборах в органы
местного самоуправления с учетом основных положений, утвержденных настоящим
Указом» (пункт 2). В соответствие с пунктом 3 названного Указа выборы в
представительные органы местного самоуправления городов, сельских поселений,
других населённых пунктов, предусмотренные Указом Президента Российской
Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» должны были
быть проведены на основе принятых органами государственной власти субъектов
Российской Федерации положений о выборах в органы местного
самоуправления.
«В целях обеспечения развития в городе
Москве местного самоуправления и выполнения городом функций столицы
Российской Федерации» Президент
России Указом от 10 декабря 1993 г. № 2125 «Об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления в
городе Москве» утвердил Временное положение об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления в
городе Москве и предложил «органам государственной власти города
Москвы разработать и принять в январе-феврале 1994 года нормативные акты,
регулирующие порядок проведения реформы местного самоуправления в городе
Москве».
Мэр Москвы,
ровно через месяц после этого «в целях
реализации Указа Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 года № 2125
«Об общих принципах административно-территориального деления и организации
местного самоуправления в городе Москве» распоряжением от 10 января 1994
года № 12-РМ «Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления в
городе Москве» посчитал одной из первоочередных мер разработку до 10 февраля
1994 года проекта Закона города Москвы «О выборах в муниципальные собрания» и
направление его в Московскую городскую Думу. Однако Государственно-правовое
управление и Департамент территориальных органов власти не выполнили названного
Распоряжения мэра, в связи с чем последний отложил разработку этого
законопроекта на третий-четвёртый квартал 1994 года, о чём уведомил Московскую
городскую Думу. При этом мэр Москвы не озаботился предложить Московской
городской Думе дату выборов в представительный орган местного самоуправления,
что предписывал ему сделать пункт 5 Указа «О гарантиях местного самоуправления в
Российской Федерации». А Московская городская Дума за полтора месяца до
истечения срока проведения муниципальных выборов, установленного Указом
Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской
Федерации», постановлением от 18 мая 1994 года № 38 «О порядке и общих принципах
организации самоуправления в г. Москве» приняла информацию мэра к сведению, и
решила: «Срок проведения выборов муниципальных
советников, определить после принятия актов об органах
власти в муниципальных районах и о выборах муниципальных советников».
Указом
Президента Российской Федерации от 21 марта 1994 года № 557 «О мерах по
обеспечению реформы местного самоуправления» было установлено, «что органы государственной власти субъектов
Российской Федерации с учётом местных условий могут назначать выборы в представительные
органы местного самоуправления на
осень 1994 г.». Однако в Москве были созданы такие «местные условия»,
что и осенью 1994 года муниципальные выборы не были
проведены.
Вопрос же с
организацией местного самоуправления в городе Москве мэром столицы и депутатами
Московской городской Думы был решён, как и в прежние времена, весьма
своеобразно.
В
соответствии с Временным положением об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления в
городе Москве, утверждённого
Указом Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 года № 2125 «Об общих
принципах административно-территориального деления и организации местного
самоуправления в городе Москве»:
систему
административно-территориального деления города Москвы составляли
административный округ, включающий в себя муниципальные районы –
административно-территориальные единицы города Москвы, в границах которых должно было
осуществляться самоуправление населения, проживающего на данной территории
(пункты 2 и 4) «на основе Временного
положения, законодательства Российской Федерации и нормативных актов города
Москвы с учётом его статуса столицы Российской Федерации» (пункт
5);
органами
местного самоуправления в городе
Москве должны были быть «муниципалитеты, включающие в себя
собрания представителей населения муниципального района (муниципальные собрания)
и главу местной администрации (главу муниципалитета)» (пункт
6);
порядок
выборов в
муниципальное собрание и число муниципальных советников должны были быть
установлены Московской городской Думой по предложению мэра Москвы (пункт
13).
Порядок
выборов в муниципальное собрание, как и проект Закона города Москвы «О выборах в
муниципальные собрания», который мэр Москвы планировал разработать ещё до 10
февраля 1994 года и направить в Московскую городскую Думу, так и не увидели
света, а поэтому не были назначены и муниципальные выборы. Вместо формирования муниципалитетов городского и районного
уровней путём проведения муниципальных
выборов Московская городская Дума Уставом города Москвы, принятым 28 июня
1995 года, наделила органы
государственной власти столицы полномочиями органов местного самоуправления.
В статье 6 Устава города Москвы говорилось:
«На основании
статьи 66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с определённым
статьей 65 Конституции Российской Федерации статусом города Москвы как города
Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации, во исполнение
требований статей 11, 32 и 131 Конституции Российской Федерации и настоящим
Уставом устанавливается двойной статус представительного и исполнительного
органов власти города Москвы – правовое положение, согласно которому эти органы
одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами
государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми
законодательно установленными полномочиями указанных
органов.
Представительным
органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом
государственной власти города Москвы является выборный орган – Московская
городская Дума (далее – Дума).
Исполнительным
органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной
власти города Москвы является Московская городская администрация (далее –
городская администрация или мэрия).
Деятельностью
мэрии руководит избираемый жителями мэр Москвы (далее – мэр), являющийся высшим
должностным лицом города Москвы и главой городской
администрации.
В структуру
городской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти –
правительство Москвы (далее – правительство), Управление делами мэрии,
отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты
административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром. Отраслевые
органы городской администрации могут распоряжениями мэра объединяться в
комплексы городского управления.
Городская
администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет
территориальные отделения в районах города Москвы – районные Управы, являющиеся
органами власти районов».
Во-первых, названные
статьи Конституции Российской Федерации не давали права мэру Москвы Лужкову Ю.М.
и депутатам Московской городской Думы наделять органы государственной власти
Москвы «двойным статусом», то есть наделять их полномочиями органов местного
самоуправления. Так, статья 66 Конституции Российской Федерации говорит лишь о
том, что «статус <…> города
федерального значения, <…> определяется Конституцией Российской
Федерации и уставом <…> города
федерального значения, <…> принимаемым
законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской
Федерации». Статья 65 –
о том, что Москва, будучи городом федерального значения, входит в состав
Российской Федерации в качестве субъекта Федерации, а статья 11 – об
осуществлении государственной власти в субъектах Федерации образуемыми ими
органами государственной власти. Статьи же 32 и 131 посвящены правам граждан
участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через
своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти
и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, а также о
том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях
и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций, а
структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно.
Во
вторых, мэр Москвы
Лужков Ю.М. и депутаты Московской городской Думы игнорировали не только
требования Временного положения о системе органов государственной власти города
Москвы, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993
года № 1738 «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного
Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов
местного самоуправления в городе Москве и Московской области», но и статью 12
Конституции Российской Федерации, согласно которой: «В Российской Федерации признаётся и
гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти».
В-третьих,
в соответствии
с Временным положением об общих принципах административно-территориального
деления и организации местного самоуправления в городе Москве, утверждённым
Указом Президента Российской Федерации 10 декабря 1993 г. № 2125 органами
местного самоуправления в Москве должны были стать муниципалитеты, включающие в себя муниципальные собрания и глав муниципалитетов (пункт 6), а не районные Управы, состоящие из районного Собрания и главы Управы, возглавляющего районное
Собрание и администрацию района (статья 67 Устава города
Москвы).
В-четвёртых, депутаты
Московской городской Думы, будучи избранными 12 декабря 1993 года в
представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не
имея мандатов выборных представителей органа «городского (местного)
самоуправления», статьёй 6 Устава присвоили себе их полномочия, то есть волевым
порядком назначили себя депутатами
органов местного (городского)
самоуправления. Положение о том, что только народ, являясь субъектом
конституционных правоотношений, наделил их правом на власть, избрав депутатами
органа государственной власти (но не передал саму власть) – они просто
игнорировали, присвоив себе полномочия народа. Депутаты Московской городской
Думы пренебрегли статьёй 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой «присвоение властных полномочий преследуется
по федеральному закону». Кроме того, став «дважды депутатами», они «запамятовали», что сами приняли Закон
города Москвы от 13 июля 1994 года № 14-60 «О статусе депутата Московской
городской думы», согласно статье 1 которого каждый из депутатов думы «не может быть
депутатом<…> органов
местного самоуправления». О том, что
правовой формой легитимности (законности) власти могут быть только свободные
выборы «запамятовал» и мэр Москвы, который также получил ещё одну выборную
должность – должность главы городского муниципалитета, на которую его никто не
избирал, а жителям муниципальных районов
столицы статьёй 11 Устава было
запрещено создавать местные сообщества, в связи с чем они были лишены права избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления, гарантированного статьёй 32 Конституции
Российской Федерации.
Устав
города Москвы вступил в силу 1 августа 1995 года. Ровно через месяц – 1 сентября
1995 года – вступил в силу принятый в развитие конституционных норм Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», который обязал органы государственной власти
Москвы:
определить
порядок проведения муниципальных выборов законом города Москвы (часть вторая
статьи 23);
в период с
сентября 1995 года по 1 марта 1996 года провести «выборы представительных органов местного
самоуправления в муниципальных образованиях, а также выборы должностных лиц
местного самоуправления» (Федеральным законом от 22 апреля 1996 года № 38-ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» срок проведения муниципальных
выборов был продлён до 1 января 1997 года);
не позднее 1
декабря 1995 года «принять законы,
обеспечивающие права граждан на осуществление местного самоуправления,
установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным
законом» (Федеральным законом от 22.04.1996 № 38-ФЗ этот срок был продлён до
1 ноября 1996 года).
Органы
государственной власти Москвы не выполнили ни одного из названных требований
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
Президент
России «в целях создания условий для
реализации принципа народовластия, закреплённого частью 2 статьи 3 Конституции
Российской Федерации, <…> учитывая незавершённость процесса формирования в
ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для
проведения выборов и функционирования <…> органов местного самоуправления,
<…> впредь до принятия федеральных законов об общих принципах организации
представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и о формировании финансовой и материальной базы местного
самоуправления» – 17 сентября 1995 года подписал Указ № 951 «О выборах в
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного
самоуправления», которым посчитал «необходимым проведение выборов в органы
местного самоуправления в декабре 1996 года» (пункт 4) и рекомендовал
представительным (законодательным) органам государственной власти субъектов
Российской Федерации «обеспечить формирование необходимой
правовой базы проведения выборов <…> органов местного самоуправления на
территории соответствующего субъекта Российской
Федерации».
Однако
депутаты Московской городской Думы всё своё внимание сосредоточили не на пункте
четвёртом названного Указа, а на втором, которым было рекомендовано «представительным (законодательным) органам
государственной власти субъектов Российской Федерации, ранее назначившим выборы
в представительные (законодательные) органы государственной власти
соответствующих субъектов Российской Федерации в 1995 году или 1996 году и в
случае если ранее ими не был установлен срок полномочий соответствующего
представительного (законодательного) органа государственной власти
соответствующих субъектов Российской Федерации, принять решения о переносе выборов на июнь 1997
года».
Взяв за основу
названное положение Указа Президента Российской Федерации, депутаты Московской
городской Думы приняли Постановление от 27 сентября 1995 года № 62 «О переносе
срока проведения выборов депутатов Московской городской Думы». «Согласившись» «с предложением мэра Москвы «о переносе срока
выборов депутатов Московской городской Думы, назначенных на 17 декабря 1995 года,
на 1997 год», они, не имея на то
никаких законных оснований, продлили срок своих полномочий ещё на два
года.
В качестве
правовой основы для этого в названном Постановлении были
названы:
Указ
Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года № 951 «О выборах в
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного
самоуправления»;
Устав города
Москвы (статья 43);
Закон города
Москвы от 23 июня 1995 года № 16 «О выборах депутатов Московской городской
Думы».
На самом деле
названные нормативные правовые акты не содержали оснований, позволявших
депутатам Московской городской Думы, избранных 12 декабря 1993 года сроком на
два года, продлить срок своих полномочий до четырёх
лет.
Указ
Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года № 951 «О выборах в
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного
самоуправления» не распространял своего действия на представительный орган
государственной власти Москвы по той простой причине, что в отношении Московской
городской Думы действовало Временное положением о системе органов
государственной власти города Москвы, утверждённое специальным Указом Президента
Российской Федерации от 24 октября 1993 года № 1738 «О поддержке мер
правительства Москвы и Московского областного совета народных депутатов по
реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г.
Москве и Московской области» (lex
speciali degorat legi generali – специальный закон отменяет действие
общего). Статьёй 2 Временного положения срок полномочий депутатов Московской
городской Думы был установлен в два
года.
Кроме того,
депутаты Московской городской Думы не удосужились выполнить полностью пункт 2
Указа Президента Российской Федерации № 951 «О выборах в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления»,
нарушив срок проведения выборов на полгода – выборы депутатов Московской
городской Думы были проведены не в июне
1997 года, а лишь в декабре. Пункт же 4 названного Указа, требовавший назначить муниципальные выборы, которые
Президент Российской Федерации посчитал
необходимым провести в декабре 1996 года, они просто
игнорировали.
Таким образом,
ни до 1 марта 1996 года, ни осенью 1996 года, ни в декабре 1996 года, ни до 1
января 1997 года, ни до настоящего времени выборы органов местного
самоуправления в городе Москве так и не проведены.
Федеральным
законом от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления» была определена сфера его действия, в полной мере учитывающая
ситуацию, сложившуюся в Москве.
«Настоящий Федеральный закон, – говорится в его статье 1, – применяется при нарушениях конституционных
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления в случаях, если:
законодательным
(представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон,
устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
представительным
органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав
муниципального образования;
в
муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного
самоуправления;
полномочия
органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными
органами государственной власти;
законом
субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения,
преобразования и упразднения муниципальных образований;
q
истекли
установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления».
В Москве
весьма оригинально отреагировали на Федеральный закон «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления». Стремясь во что бы то ни стало придать
легитимность «двойному статусу», органы государственной власти Москвы
инициировали принятие Государственной Думой Федерального закона от 17 марта 1997
года № 55-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской
Федерации».
Названным
Федеральным законом города федерального значения Москва и Санкт-Петербург «в
целях сохранения единства городского хозяйства» были выведены из-под
правового регулирования федерального законодательства, включая Конституцию
России:
на
внутригородских территориях двух субъектов Российской Федерации местное
самоуправление должно осуществляться только в соответствии с уставами и законами
городов федерального значения (тем самым внутригородские муниципальные
образования лишались права иметь правовую основу своей деятельности – уставы
муниципальных образований);
предметы
ведения внутригородских муниципальных образований, объекты муниципальной
собственности, источники доходов местных бюджетов, в том числе установленные
федеральным законом, должны определяться теперь только законами городов
федерального значения;
городам
федерального значения было предоставлено право не создавать выборные городские
органы местного самоуправления и др.
В Москве же
вообще никаких органов местного самоуправления не было уже несколько лет – ни
городского (если не считать присвоения органами государственной власти столицы
полномочий органов местного самоуправления), ни на территориях внутригородских
муниципальных образований, жители которых Уставом города Москвы были лишены
права создавать местные сообщества, а поэтому – и права избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления.
И всё это было
сделано «в целях сохранения единства городского
хозяйства». На самом же деле цель этих дополнений, внесённых в
Федеральный закон по инициативе органов государственной власти Москвы, была
совершенно иная – узаконить на федеральном уровне то положение, согласно
которому в руках мэра уже была сосредоточена не только государственная, но и
муниципальная власть и, естественно, полномочия по владению, пользованию и
распоряжению региональным и муниципальным имуществом, а также другими
источниками местных доходов. Государственная Дума, закрепив это положение
законодательным актом федерального уровня, разрушала единство правового пространства
государства, но сохраняла «единство
городского хозяйства Москвы», которому, кстати, никогда и ничто не угрожало,
а тем более – местное самоуправление. Об этом свидетельствует не только перечень
названных антиконституционных льгот и преимуществ, предоставленных
Государственной Думой Москве (которые не имеют никакого отношения к «сохранению
единства городского хозяйства»), но и тот факт, что ни один муниципальный район
города не имел и до сих пор не имеет
правовой, экономической и финансовой
основы своей деятельности – ни устава муниципального образования, ни
муниципальной собственности, ни местного бюджета.
Государственная
Дума не только закрыла глаза на то, что в Москве в течение четырёх лет так и не
были проведены муниципальные выборы, но и законодательно установила на
федеральном уровне положение, в соответствии с которым в российском государстве
была введена законность «московская» и «санкт-петербургская», против чего
предупреждал ещё Ленин: «Законность не может быть калужская или
казанская, а должна быть единая всероссийская».
Применив
пресловутый «двойной стандарт» (от восьмидесяти семи субъектов Федерации
требовалось неукоснительно соблюдать конституционные права граждан на
осуществление местного самоуправления и проведение муниципальных выборов, а двум
другим – городам федерального значения – были созданы «законные» основания,
позволяющие нарушать конституционные права граждан) Государственная Дума
нарушила требования статей 19 (часть вторая) и 55 (часть вторая) Конституции
России, согласно которым:
«государство
гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от
<¼> места
жительства» (часть 2 статьи 19);
«в Российской
Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и
свободы человека и гражданина» (часть 2 статьи 55).
Надо сказать,
что новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», обсуждавшаяся на заседании
Государственного совета 23 октября 2002 года вновь ставит два субъекта
Российской Федерации – города федерального значения Москву и Санкт-Петербург –
в особое, привилегированное
положение по сравнению с другими субъектами Федерации, ограничивает
конституционные права граждан, проживающих на их территории. Об этом
свидетельствует статья 3 названного проекта Федерального закона, посвящённая
правам граждан на осуществление местного самоуправления. Из этой статьи,
дублирующей положения пункта 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, умышленно исключено конституционное
положение о государственной гарантии равенства прав граждан в зависимости от их
места жительства.
Федеральный
закон от 17 марта 1997 года «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» развязал
руки должностным лицам органов государственной власти Москвы для дальнейшего
нарушения конституционных прав граждан на осуществление местного
самоуправления.
Московская
городская Дума, приняв Закон города Москвы от 7 мая 1997 года № 9 «О выборах
советников районного Собрания в городе Москве», казалось бы, впервые озаботилась
формированием представительных органов местного самоуправления, то есть с
опозданием на четыре года якобы приступила всё же к реформе местного
самоуправления. Однако это не соответствовало
действительности.
В его статье 1
говорилось: «Выборы советников проводятся
в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6
декабря 1994 года № 56-ФЗ (в редакции от 26 ноября 1996 года) «Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», Уставом города
Москвы, Законами города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 «О районной
Управе в городе Москве», от 17 мая 1995 года № 6 «О Московской городской
избирательной комиссии» и настоящим Законом».
О том, что
выборы советников районных Собраний не были муниципальными выборами,
свидетельствуют следующие факты.
Во-первых, в перечне
нормативных правовых актов, послуживших основной для выборов советников районных
Собраний, отсутствует Федеральный закон «Об общих принципах организации органов
местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий проведение муниципальных выборов (статья
23).
Во-вторых, в
соответствии со статьёй 67 Устава города Москвы районная Управа являлась органом власти района города Москвы (а
не органом местного самоуправления), то есть территориальной структурой
исполнительного органа государственной власти Москвы, состоящим из районного
Собрания и главы Управы, возглавляющего районное Собрание и администрацию
района, который «обеспечивает решение вопросов местного
значения, руководство хозяйственными и социальными службами района»
(согласно статье 1 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 «О
районной Управе в городе Москве» – выполняет «функции органа местного самоуправления
по вопросам местного значения»).
Однако
районная Управа ни Уставом города Москвы, ни названным Законом города Москвы не
была наделена полномочиями по решению вопросов местного значения, то есть
вопросов «непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесённые к таковым
уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской
Федерации» (статья 1 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»), основными из которых в
соответствии со статьёй 6 названного Федерального закона
являются:
принятие и
изменение уставов муниципальных образований;
владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
местные
финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление
местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения и
другие.
Статьёй же 2
Закона города Москвы «О районной Управе в городе Москве» к функциям районной
Управы отнесены:
формирование,
утверждение, исполнение сметы доходов и
расходов района;
управление
собственностью города, переданной району в
хозяйственное ведение или оперативное управление и другие.
Таким образом,
районная Управа города Москвы не имела и не имеет ни правовой, ни
финансово-экономической основ своей деятельности, предусмотренных Федеральным
законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» – ни устава муниципального
образования, ни муниципальной собственности, ни местного
бюджета.
О том, что
районная Управа не является органом местного самоуправления, свидетельствует и
то обстоятельство, что она не обладает
конституционными правами на самостоятельное управление муниципальной
собственностью, правом формировать, утверждать и исполнять местный бюджет,
устанавливать местные налоги и сборы и другими правами, предусмотренными статьёй
132 Конституции Российской Федерации.
В-третьих, районное
Собрание в соответствии со статьёй 4 закона города Москвы от 11 сентября 1996
года № 28-91 «О районной Управе в городе Москве» осуществляет лишь «полномочия представительного органа в
районной Управе», но не является представительным органом местного
самоуправления). Кроме того, члены районного Собрания не называются депутатами
представительного органа местного самоуправления, а именуются советниками районного Собрания (а на
самом деле – советниками главы районной Управы), которые осуществляют свои
полномочия «как общественное и почётное
поручение» (статья 71 Устава города
Москвы).
В декабре 1997
года в результате выборов советников районных Собраний был ликвидирован
просуществовавший более шести лет неконституционный институт супрефектов, введённый
Временным положением об органах управления в муниципальном округе Москвы,
утверждённым Распоряжением мэра Москвы от 1 августа 1991 г. № 75-РМ, которые
назначались префектами административных округов. В соответствии с Временным
положением на супрефектов была возложена «исполнительная власть и управление на
территории муниципального округа» (пункт 2) «в пределах прав, реализуемых
исполнительными комитетами райсоветов и за исключением прав, вытекающих из
подотчётности исполкомов районному Совету народных депутатов» (пункт 9).
Причём всё это делалось, как это ни парадоксально звучит «в
целях укрепления и децентрализации
исполнительной власти в г. Москве, создания условий для развития самоуправления
на уровне жилых районов»[9], а на самом
деле – для создания жёсткой пирамиды власти во главе с мэром и ликвидации
местного самоуправления в столице.
С выборами
советников районных Собраний положение с организацией местного самоуправления в
Москве ничего не изменилось. Мэр Москвы Лужков Ю.М. продолжал действовать в духе
1991-1993 годов, когда, будучи вице-мэром города, вместе мэром Москвы Поповым
Г.Х. нарушил Конституцию РСФСР и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О
местном самоуправлении в РСФСР» – волевым порядком ликвидировал исполнительные
органы местного самоуправления (исполкомы райсоветов), а в 1993 году –
расправился и с представительными органами местного
самоуправления.
В 1994-1995
году ситуация повторилась. Правда, ликвидировать или разгонять уже было нечего и
некого, однако в нарушение уже новой Конституции Российской Федерации и
Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» были вновь созданы
неконституционные органы. Роль супрефектов стали выполнять «избранные по рекомендации мэра» главы
районных Управ (в большинстве своём – бывшие супрефекты). Они продолжали
выполнять те же функции, что и супрефекты. Главы районных управ даже именовались
не главами муниципальных
образований, как того требовал Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», а руководителями органов власти,
каковыми и были управы.
О том, что
управы были, являются и будут территориальными структурами исполнительного
органа государственной власти столицы, свидетельствует Постановление
Правительства Москвы от 24 сентября 2002 года № 792-ПП ««О первоочередных мерах
по совершенствованию деятельности территориальных органов исполнительной власти
и органов местного самоуправления города Москвы», которые теперь будут
именоваться не «районными управами»,
а «управами города
Москвы».
Правительство
Москвы посчитало «целесообразным
образование в районах города Москвы территориальных органов исполнительной
власти управ районов города Москвы» и завершить работу «по созданию указанных органов власти»
до конца 2002 года.
Всё
это было сделано, как говорится в названном Постановлении, «в целях совершенствования деятельности
территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
города Москвы, руководствуясь принципом сохранения единства городского хозяйства
(цель уже превратилась в принцип – Ю. С-Б), Конституцией Российской Федерации,
Федеральным законом от 28.08.95 № 154ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и Уставом города Москвы». Странной в
связи с формированием «территориальных органов исполнительной власти управ
города Москвы, подведомственных Правительству Москвы и префектурам
административных округов города Москвы» является не только ссылка на
универсальный «принцип сохранения единства городского хозяйства», но и на
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», никакого отношения к формированию органов государственной
власти не имеющий.
И
уж совсем парадоксально звучит в названном Постановлении Правительства Москвы
фраза его пункта 3-го: «В целях дальнейшего
развития местного самоуправления в
городе Москве».
Разве
можно развивать в городе Москве то, чего не было и нет уже более десяти лет?
Причём «дальнейшее развитие местного самоуправления» должно начаться с
образования «в установленном порядке в
границах районов города Москвы (включая районы города Зеленограда)
внутригородских муниципальных образований» (пункт
3.1).
Однако
внутригородскими образованиями в Москве являются муниципальные районы, что
предусмотрено статьёй 13 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года №
4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (в редакции Федерального закона
от 18.07.1995 № 107-ФЗ»), посвящённой особенностям территориального деления
города Москвы. В ней говорится: «Территория города Москвы может включать в
себя территории районов в городе (муниципальных районов), других
административно-территориальных единиц, а также внутригородские территории
административного управления».
Кроме того, в
соответствии с Временным положением об общих принципах
административно-территориального деления и организации местного самоуправления в
городе Москве, утверждённым Указом Президента Российской Федерации 10 декабря
1993 г. № 2125 и базирующимся на Законе Российской Федерации «О статусе столицы
Российской Федерации», «систему
территориального деления города Москвы образуют административный округ и муниципальный район» (пункт 2), а
территория административного округа включает в себя муниципальные районы (пункт
3).
В соответствии
с пунктом 4 Временного положения «муниципальный район –
административно-территориальная единица города Москвы, в границах которой
осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной
территории».
Указом
Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении
Основных положений государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации» Органам государственной власти субъектов
Российской Федерации было предложено применять Основные положения
государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской
Федерации при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а
также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления
местного самоуправления, которые предусматривают:
формирование
полноценных органов местного самоуправления;
создание
условий для реализации конституционных прав граждан на осуществление местного
самоуправления, избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления;
создание
условий для реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное
решение вопросов местного значения (владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью, включая землю; формирование, утверждение и
исполнение местных бюджетов; установление местных налогов и
сборов);
создание
условий для участия органов местного самоуправления наряду с органами
государственной власти в обеспечении прав граждан;
завершение в
рамках налоговой и бюджетной реформ формирования финансово-экономической базы
местного самоуправления, совершенствование системы бюджетного и налогового
регулирования, прежде всего, за счёт активного формирования муниципальной
собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного
самоуправления;
обеспечение
государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечение соблюдения
органами государственной законодательства Российской Федерации о местном
самоуправлении, включая защиту муниципальной
собственности;
обеспечение
самостоятельной деятельности органов местного самоуправления в пределах их
компетенции;
принятие
федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных
основ местного самоуправления и развитию муниципальных
образований;
передача в
муниципальную собственность находящихся в государственной собственности
объектов, необходимых для осуществления полномочий местного
самоуправления.
Однако ни в
практической деятельности органов государственной власти Москвы, ни в разработке
нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления,
ничего не изменилось.
19 октября
1999 года вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который обязал
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и
органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечить:
соблюдение
Конституции Российской Федерации и федеральных законов (часть вторая статьи
27);
«реализацию
прав граждан на участие в управлении делами государства<…> путём
законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в
органы<…>местного самоуправления и гарантий периодического проведения
указанных выборов» (часть 2
статьи 1)
«самостоятельное осуществление своих
полномочий органами местного самоуправления» (пункт «з» части 1 статьи
1);
содействие «развитию местного самоуправления на
территории субъекта Российской Федерации» (часть 3 статья
1).
Органы
государственной власти субъектов Федерации своим законом должны были установить «порядок проведения выборов в органы
местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, в пределах
полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации» и определить порядок деятельности органов
местного самоуправления (статья 5).
Казалось бы,
уж теперь-то органы государственной власти Москвы назначат муниципальные выборы,
так как в середине декабря 1999 года истекал двухлетний срок полномочий
советников районных Собраний, избранных в 1997
году.
Но не тут-то
было. Вместо назначения даты муниципальных выборов Московская городская Дума
приняла Закон города Москвы от 1 декабря 1999 года № 38 «О внесении изменений в
статьи 4 и 11 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 «О районной
Управе в городе Москве», и волевым порядком срок полномочий советников и главы
районной Управы увеличила с двух до четырёх лет. Причём сделано это было вновь
без каких-либо законных оснований или обоснований, как и в 1995 году, когда в
два раза таким же образом был увеличен срок полномочий самих депутатов
Московской городской Думы.
Проведение
муниципальных выборов (кстати, органы государственной власти города Москвы ни в
одном городском нормативном правовом акте даже не используют термин
«муниципальные выборы») не предусмотрено ни Уставом города Москвы, ни даже
Законом города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного
самоуправления в городе Москве», который должен был соответствовать Федеральному
закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», включая его статью 23.
Выборы
органов местного самоуправления органами государственной власти Москвы
планируется провести лишь в декабре 2003 года, то есть ровно через десять лет
после начала в стране реформы местного самоуправления.
Действия
(бездействие) мэра Москвы Лужкова Ю.М., депутатов Московской городской Думы и
других должностных лиц органов государственной власти Москвы привели к подрыву
основ конституционного строя России и основ правового статуса личности в
Российской Федерации, что в конечном итоге стало причиной таких общественно
опасных последствий, как:
ослабление
российской государственности;
создание
угрозы стабильности Конституции Российской Федерации;
подрыв
авторитета органов государственной власти;
разрушение
единства правового пространства государства;
массовые и
грубые нарушения охраняемых законом конституционных и политических прав и
законных интересов граждан, общества и государства;
ущемление
конституционных прав жителей города Москвы избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления;
создание помех
формированию органов местного самоуправления;
игнорирование
конституционных гарантий местного самоуправления.
Тяжесть
деяний, совершённых мэром Москвы Лужковым Ю.М., депутатами Московской городской
Думы и другими должностными лицами органов государственной власти Москвы,
усугубляется неопределённым числом потерпевших граждан – жителей Москвы, которым
причинён существенный моральный вред.
Согласно
Сводному перечню государственных должностей Российской Федерации, утверждённому
Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 32 «О
государственных должностях Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от
23.10.98 № 1298), мэр города Москвы
Лужков Ю.М., будучи руководителем высшего государственного органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, занимает государственную должность Российской
Федерации.
В соответствии
со Сводным перечнем государственных должностей города Москвы, утверждённым
Распоряжением мэра Москвы от 28 апреля 1995 года № 222-РМ «О государственной
службе города Москвы» (в ред. распоряжений Мэра Москвы от 31.07.1995 № 365-РМ,
от 21.02.1996 № 79-РМ, от 10.06.1996 № 347А-РМ, от 15.07.1996 № 84/1-РМ, от
14.10.1996 № 387/1-РМ, от 17.03.1997 № 219-РМ, от 18.02.1998 № 149-РМ, от
04.05.1999 № 451-РМ, от 18.09.2000 № 993-РМ, от 27.12.2001 № 1162-РМ, с
изменениями, внесенными распоряжениями Мэра Москвы от 13.19.1995 № 486-РМ, от
18.06.1996 № 368-РМ, от 23.01.1997 № 55-РМ, от 16.07.1997 № 583-РМ) должностными
лицами, занимающими государственные
должности субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы
являются:
«Мэр Москвы –
государственная должность Российской Федерации,
Вице-мэр
Москвы,
Премьер
правительства Москвы,
Председатель
Московской городской Думы,
Первые
заместители премьера правительства Москвы,
Заместители
премьера правительства Москвы,
Управляющий
делами мэрии Москвы,
Префекты
административных округов – члены правительства Москвы Министры – руководители
департаментов правительства Москвы,
члены
правительства Москвы,
Председатель
Московской городской избирательной комиссии, его
заместители,
Секретарь
Московской городской избирательной комиссии,
Депутат
Московской городской Думы,
Руководитель
аппарата Московской городской Думы,
Председатель
Контрольно-счётной палаты Московской городской Думы».
Согласно
Федеральному закону от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной
службы Российской Федерации» государственная должность – это должность «в федеральных органах государственной
власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации,
<¼> образуемых в
соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее – государственные
органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению
полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих
обязанностей» (часть 1
статьи 1).
В соответствии
с названным Федеральным законом Мэр Москвы Лужков Ю.М., занимая государственную
должность Российской Федерации категории «А», а также другие должностные лица,
занимающие государственные должности субъекта Российской Федерации категории А»,
которые непосредственно исполняли государственную власть, злоупотребили
должностными полномочиями, согласно статье 285 Уголовного кодекса Российской
Федерации и примечаниями к ней являются
субъектами преступления, предусмотренного названной статьёй Уголовного
кодекса.
Здесь важно
отметить то обстоятельство, что злоупотребления служебным положением совершено
группой лиц, то есть имеет место соисполнительство в преступлении,
влекущее ответственность для всех его участников по части 3 статьи 285 Уголовного кодекса
Российской Федерации в связи с тем, что деяния, совершённые ими, повлекли тяжкие последствия, связанные с массовыми и грубыми нарушениями прав
и законных интересов граждан, проживающих в Москве, и охраняемых законом
интересов государства.
Мэр Москвы
Лужков Ю.М., депутаты Московской городской Думы и другие должностные лица
органов государственной власти Москвы совершили умышленные действия и бездействие, то
есть умышленно совершили и не совершили действия по службе, которые они были
обязаны совершить и для совершения которых имели реальную возможность. В
отношении последствий их умысел (прямой или косвенный) мог быть
неконкретизированным, когда они предвидели вредные последствия, их размер лишь в
общих чертах, но желали либо сознательно допускали любые из возможных
последствий.
Мэр Москвы
Лужков Ю.И., депутаты Московской городской Думы и другие должностные лица
органов государственной власти Москвы:
не могли не
сознавать общественную опасность злоупотребления своими должностными
полномочиями, то есть совершали действия (бездействие) вопреки интересам службы
с использованием своих служебных полномочий;
предвидели
возможность или неизбежность наступления тяжких последствий в виде существенного
нарушения прав неопределённого числа граждан, проживающих в Москве, и охраняемых
законом интересов государства и желали их наступления или не желали, но
сознательно допускали эти последствия либо относились к ним
безразлично.
Мэр Москвы
Лужков Ю.М., депутаты Московской городской Думы и другие должностные лица
органов государственной власти Москвы имели реальную возможность выполнять свои
обязанности.
Обладая правом
законодательной инициативы, они имели возможность и были
обязаны:
выполнить
требования федерального законодательства о проведении реформы местного
самоуправления;
внести
изменения и дополнения в городские законы с целью приведения их в соответствие с
Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством либо
предложить законопроект о признании норм законов города Москвы, противоречащих
действующему законодательству Российской Федерации, утратившими
силу;
принять
законы, которые бы обеспечили права москвичей на осуществление местного
самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным
законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», включая назначение муниципальных выборов.
Мэр Москвы
Лужков Ю.М. имел возможность и был обязан:
не вносить на
рассмотрение Московской городской Думы проекты законов города Москвы,
противоречащие законодательству Российской Федерации;
не подписывать
Устав города Москвы и другие городские законы, противоречащие действующему
федеральному законодательству;
внести на
рассмотрение Московской городской Думы поправки к проектам городских законов,
противоречащих действующему законодательству Российской
Федерации;
дать
рекомендации по проектам законов, противоречащих действующему федеральному
законодательству;
использовать
право вето в отношении принятых Московской городской Думой законов города
Москвы;
направить
законы, принятые Московской городской Думой, на повторное рассмотрение с целью
устранения противоречий с действующим законодательством Российской
Федерации.
Каждый депутат
Московской городской Думы, обладая правом законодательной инициативы, имел
реальную возможность и был обязан:
выполнить
требования федерального законодательства о проведении реформы местного
самоуправления, включая назначение муниципальных выборов;
внести
предложения по изменению и дополнению городских нормативных правовых актов с
целью приведения их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и
федеральным законодательством;
предложить
законопроект о признании норм законов города Москвы, противоречащих действующему
законодательству Российской Федерации, утратившими силу;
сделать всё
для того, чтобы были приняты законы, которые бы обеспечили права москвичей на
осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской
Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными
законами.
Однако ни мэр
Москвы, ни депутаты Московской городской Думы этого не
сделали.
Если же
говорить о мотивах совершённых ими деяний, то они определены в законе как
корыстная или иная личная заинтересованность.
Корысть в
русском языке определяется как «страсть к приобретению, поживе, жадности к
деньгам, к богатству, любостяжание, падкость на барыш»[10].
Корыстные побуждения – это побуждения, связанные со стремлением получить
материальную выгоду от содеянного в результате либо обогащения, либо избавления
от материальных затрат.
Корыстная
заинтересованность мэра Москвы,
депутатов Московской городской Думы и других должностных лиц органов
государственной власти Москвы могла быть выражена в их стремлении получить
посредством злоупотребления какой-либо имущественной выгоды с незаконного
безвозмездного изъятия государственных и муниципальных средств в свою
собственность или собственность других лиц и т.п.
Иная личная
заинтересованность мэра Москвы,
депутатов Московской городской Думы и других должностных лиц органов
государственной власти Москвы как мотив злоупотребления должностными
полномочиями могла быть выражена в их желании извлечь из своих действий
(бездействия) выгоду неимущественного
характера:
получить
взаимную услугу;
заручиться
поддержкой в решении какого-либо вопроса;
угодить
мэру;
скрыть свою
некомпетентность;
желание
приукрасить действительное положение дел;
стремление
уйти от ответственности за допущенные злоупотребления, ошибки и недостатки в
работе;
кумовство;
семейственность;
карьеризм;
протекционизм;
месть;
зависть;
тщеславие и
другие низменные мотивы.
Кроме того,
мэр Москвы Лужков Ю.М., поклявшись «соблюдать Конституцию Российской Федерации,
Устав и законы города Москвы, честно и добросовестно исполнять возложенные на
меня обязанности, служить процветанию города и благополучию его жителей», а
каждый депутат Московской городской Думы, поклялся ещё и соблюдать «законы Российской Федерации», нарушили
присягу, данную ими при вступлении в должность. Они не сдержали своих обещаний,
став клятвопреступниками.
Права русская
пословица: Где клятва – там и
преступление.
Приведённые
факты и доказательства злоупотребления должностными лицами органов
государственной власти Москвы своими должностными полномочиями вопреки интересам
службы свидетельствуют об оконченном составе преступления, совершённого ими,
являются основанием для возбуждения уголовного дела по статье 285 Уголовного
кодекса Российской Федерации и подтверждают то обстоятельство, что мэр города Лужков Ю.М., депутаты Московской
городской Думы и другие должностные лица органов государственной власти Москвы
не способны исполнять конституционные обязанности и функционировать в рамках
правового пространства государства.
1. Возбудить уголовное дело по части 3 статьи 285 Уголовного кодекса Российской Федерации в отношении мэра Москвы Лужкова Юрия Михайловича, депутатов Московской городской Думы, включая бывших депутатов, избранных в 1993 и 1997 годах (сроки исковой давности, предусмотренный статьёй 78 Уголовного кодекса Российской Федерации ещё не истекли) и должностных лиц Правительства Москвы, занимающих государственные должности субъекта Российской Федерации, которые, используя свои служебные полномочия вопреки интересам службы, злоупотребили ими, что повлекло за собой массовые и грубые нарушения прав и законных интересов граждан, проживающих в Москве, и охраняемых законом интересов государства.
2. В
соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ
«Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления» обратиться в Московский
городской суд с заявлением о назначении даты муниципальных выборов в городе
Москве.
Ю.П.
Седых-Бондаренко
30
декабря 2002 года
[1] Полномочиями исполнительных комитетов районных Советов народных депутатов Попов Г.Х и Лужков Ю.М. наделили в июле-августе 1991 года назначенных ими супрефектов – один из органов созданного ими неконституционного института городской исполнительной власти в виде префектов административных округов. Надо сказать, что и сам институт мэра – главы исполнительной власти города республиканского подчинения Москвы, введённый по инициативе Попова Г.Х., противоречил Конституции РСФСР.
[2] Здесь и далее курсивом выделены цитаты, а текст в цитатах – мной –Ю. С-Б).
[3] Пункт 6 Временного положения об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве
[4] Цитируется по книге А. Кольева «Мятеж номенклатуры. (Москва 1990-1993)». М.: ИНТЕЛЛЕКТ, 1995, 496 стр. (стр. 33).
[5] «Российская газета» от 1 сентября 1995 года № 170.
[6] Распоряжение первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 4 ноября 1998 года № 1-13 -РЗП «Об утверждении рабочего проекта муниципальной бани на 80 мест по ул. Шолохова в коммунальной зоне микрорайона № 92 «района» Ново-Переделкино (Западный административный округ)».
[7] Юридический словарь. Государственное издательство юридической литературы. М., 1953. С. 494.
[8] Постановление Правительства Москвы от 16 января 2001 года № 43-ПП «О запросе в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 6 Устава города Москвы Конституции Российской Федерации».
[9] Распоряжение мэра Москвы от 10 июля 1991 г. № 47-РМ «Об образовании административных округов в г. Москве» (в ред. Распоряжения Мэра Москвы от 17.01.97 г. № 42-РМ).
[10] См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1994. Т. 2. С. 171.