В.П. Анохин, С.Л. Баяхчева, Т.Я Лебедева

 

 

КРИЗИС ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

 

 

Россия стоит на пороге системного кризиса власти. Несмотря на многогранность и скорость проводимых реформ, основной характеристикой всех реформ является скоропалительность и непродуманность шагов и последствий. Напряжение в обществе растет и тем самым повышается цена политических решений, принимаемых в настоящее время. Такое положение чревато серьезным социальным взрывом. Руководство страны, видимо, до конца не представляет, какую мину замедленного действия несут в себе проводимые реформы. Численность социально незащищенных граждан России огромно, и это – самая многочисленная и дисциплинированная группа избирателей. Что произойдет с рейтингом президента и проводимого им курса, когда люди поймут, что их интересы ущемляются?

 

В данной статье мы проанализируем кратко суть и ход пенсионной реформы и влияние реформы на жизнь граждан России. Разберем несколько вопросов.

 

1) КТО ЗАПЛАТИЛ ЗА ПЕНСИОНУЮ РЕФОРМУ?

 

Государство не финансировало пенсионную реформу, все затраты на ее проведение несет нынешнее поколение пенсионеров.

В России, как и во многих других странах мира, назрела необходимость пенсионной реформы, заключающейся в переходе от распределительных к накопительным принципам финансирования пенсионного обеспечения. Однако пока немногие страны решаются на ее проведение вследствие высокой стоимости (120-160% ВВП) пенсионной реформы. Главная проблема в финансировании пенсионной реформы состоит в необходимости компенсации нынешнему поколению пенсионеров тех средств, которые с началом перехода отвлекаются в накопительную пенсионную систему. В разных странах по-разному решают эту сложную проблему. В России же решили эту проблему по-своему – вообще ничего нынешним пенсионерам не компенсировать, тем самым возлагая на них, получающих и без того мизерные пенсии, всю тяжесть пенсионной реформы.

Государственная Дума РФ приняла проекты трех федеральных законов "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", внесенные Председателем Пенсионного фонда РФ М. Зурабовым от имени Президента РФ В.Путина. Эти проекты устанавливают организационную, правовую и финансовую основы государственного пенсионного обеспечения. Законопроекты содержат много изменений, скрытым образом существенно ухудшающих положение пенсионеров, но об этом – отдельный разговор. Cамое главное: государство никаким образом не финансирует пенсионную реформу (более того, ряд предлагаемых изменений приводит к получению государством немалых прибылей от пенсионной реформы!). Суть предлагаемых изменений в пенсионном законодательстве сводится к направлению части пенсионных отчислений в накопительный пенсионный фонд и перераспределению по новой формуле оставшихся средств.

Оценим, сколько же платят нынешние пенсионеры за государственную пенсионную реформу. В таблице 1 приведены ставки отчислений в накопительную пенсионную систему.

 

Таблица 1. Проекты ставки отчислений в накопительную пенсионную систему

(в % к фонду оплаты труда).

 

ГОД

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

СТАВКА

2

3

4

5

6

7

8

9

9

9

 

Общая сумма отчислений на пенсионное обеспечение (в составе единого социального налога) составляет 28%. Видимо, эта ставка может сохранится, по крайней мере, в ближайшее время. Кроме того, в пенсионных законопроектах предлагается начать выплаты из накопительной пенсионной системы только через 10 лет (в накопительную пенсионную систему работники, которым до пенсии осталось меньше 10 лет, отчисления не делают), то есть  в 2012 году.

Оценим потери пенсионеров за ближайшие 10 лет. Например, в 2002 г. предлагается на накопление  направить 2% из 28% от ФОТ (фонда оплаты труда), следовательно, для выплаты пенсий нынешним пенсинерам будет напрвлено 26%. Значит, по сравнению с ныне действующим пенсионным законодательством, пенсионеры в 2002 г. потеряют 2:26=7,69% своей пенсии. Аналогично проводятся вычисления по другим годам.

 

Таблица 2. Потери нынешнего поколения пенсионеров

(в % к пенсии)

 

ГОД

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

ПОТЕРИ

7,69

12,00

16,67

21,74

27,27

33,33

40,00

47,37

47,37

47,37

 

В сумме получается, что за 10 лет каждый пенсионер потеряет в среднем 300,81% своей ежегодной пенсии, то есть 3 года из 10 ближайших лет пенсионер будет оплачивать пенсионную реформу, в то время как государство не потратит на реформу ни копейки. О какой справедливой социальной политике тут можно говорить?

 

2) КАКАЯ ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА БЫЛА В РОССИИ?

 

Порядок расчета среднемесячной заработной платы для исчисления пенсий на основе величины поступивших пенсионных взносов, введенный подзаконным актом Минтруда, изменил конституционные основы пенсионного обеспечения в России и привел к существенному уменьшению пенсий.

Часто в ходе проведений пенсионной реформы говорится о том, что сутью пенсионной реформы является переход от распределительной пенсионной системы к накопительной. Однако почему-то никто не задает очень важный вопрос: действительно ли пенсионная система в России являлась распределительной?

Откроем  российское законодательство.

В статье 7 Конституции РФ говорится что «Российская Федерация - социальное государство», в котором  «устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Следуя нормам международного права, Конституция устанавливает обязанность государства проводить такую социальную политику, которая гарантировала бы каждому россиянину необходимый жизненный уровень. Конституция закрепляет основные направления социальной политики государства, в том числе выплату государственных пенсий и социальных пособий.

Статья 39 Конституции конкретизирует положение о том, что Россия - социальное государство, в частности, в пункте 1 говорится, что «каждому гарантируется социальное обеспечение», а в пункте 2, что «государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом».

Наличие соответствующих федеральных законов является необходимой гарантией реализации конституционного права на социальное обеспечение. В России действовали несколько федеральных пенсионных законов, основными из которых являлись: 1) закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20.11.90 №340-1 (с последующими изменениями и дополнениями); 2) закон "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" от 20.07.97 №113-ФЗ. В законах, входящих в пенсионное законодательство, определялись условия и порядок государственного обязательного пенсионного обеспечения. Тем самым, по законодательству, пенсионная система в России являлась государственной, и нигде в законах не говорится о ее распределительном характере.

Распределительными пенсионными системами называются такие пенсионные системы, в которых покрытие текущих пенсионных расходов производится из текущих поступлений. В таких системах величина пенсий не гарантируется и прямо зависит от величины поступлений. В России же выплата пенсий установленной величины гарантируется государством. Следовательно, юридически российская пенсионная система не является распределительной. Кроме того, у распределительных пенсионных систем не существует профицита, так как все поступающие средства тут же тратятся на текущие пенсионные выплаты. В то же время, у Пенсионного фонда РФ имеется постоянно растущий профицит.

Конечно же, наше государство, особенно в последние годы, стремится сбросить с себя груз обязательств перед пенсионерами. Поэтому государственным чиновникам выгодно говорить о распределительной пенсионной системе, так как в ней у государства отсутствуют обязательства. Однако столь желаемый переход к распределительной пенсионной системе приходится им делать скрытым, чтобы не вступать в явное противоречие с Конституцией, регламентируя его на уровне подзаконных актов.

Такая возможность у правительственных чиновников появилась после принятия в 1997 г. (вступил в действие 01.02.98) закона "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий"  от 20.07.97  №113-ФЗ., в статье 1 (пункт 4)  говорится: «размер пенсии в рублях устанавливается исходя из среднемесячной заработной платы в стране за предшествующий квартал по индивидуальному коэффициенту пенсионера». Естественно, что законодатели имели в виду и неоднократно подчеркивали (см., например, стенограмму заседания Госдумы 09.06.1999), что среднемесячная заработная плата, которая прямо зависит и принимает участие в расчете пенсии, будет та, которую считает Госкомстат Российской Федерации. Однако чиновники решили считать по-своему.

Первый такой подзаконный акт был утвержден 25.12.97 первым замминистра труда и социального развития РФ Михаилом Дмитриевым, который является, одним из авторов нынешней пенсионной реформы. Он назывался «Временная методика расчета среднемесячной  заработной платы в Российской Федерации для исчисления и увеличения государственных пенсий». В нем чиновники Минсоцразвития решают задачу определения средней заработной платы с конца, исходя из величины пенсионных поступлений. Согласно данной методике, берется величина пенсионных взносов, делится на 0,29 (с 2001 г. – на 0,28) , в результате чего получают ту самую «среднюю зарплату по стране», исходя из которой рассчитывается пенсия. Именно эта «средняя зарплата» и утверждается затем правительственным постановлением. Конечно же, при такой методике государство в лице Пенсионного фонда всегда будет формально выполнять свои обязательства перед пенсионерами!

Удивительно, но все это происходило Президента РФ Б.Ельцина, который говорил: «размер государственной пенсии по старости поставлен в зависимость от суммы фактического поступления страховых взносов в Пенсионный фонд от работодателей», что «не соответствует заложенному в законодательстве Российской Федерации принципу, согласно которому выплата государственных пенсий и размер этих пенсий не зависят от поступления средств в Пенсионный фонд Российской Федерации».

Более того, в методике говорилось: «при наличии задолженности по финансированию выплаты пенсий для определения расчетного фонда оплаты труда из общего объема страховых взносов за каждый месяц квартала исключается сумма взносов, которая направляется на погашение задолженности по выплате пенсий в этом же квартале». Поэтому не удивительно, что если до 1998 г. задолженность перед пенсионерами постоянно росла, то к 1999 она была ликвидирована, а в настоящее время у Пенсионного фонда постоянно растет профицит, который сейчас достигает одной трети от годовой суммы пенсий.

Нет ничего временного, чтобы это не стало постоянным, и столь выгодный для чиновников порядок расчета средней заработной платы утверждается уже при Президенте В.Путине как постоянный постановлением Минтруда РФ от 4 апреля 2000 г. №27 "Об утверждении Порядка расчета среднемесячной заработной платы в стране за квартал для исчисления и увеличения государственных пенсий в связи с ростом заработной платы в стране в соответствии с Федеральным законом "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий".

Естественно, что такой несправедливый порядок расчета пенсий, при котором государство отказывается от своих обязательств, вызвал негодование у пенсионеров, ряд из которых в своем протесте смог дойти до Верховного суда РФ. Однако силы отдельного пенсионера и государственной машины оказались слишком неравными, и Верховный Суд, вопреки воле законодательной власти, не запретил такой порядок. Так, в своем решении 12.02.98  №ГКПИ 98-4 Верховный Суд РФ утверждает: «Правительство РФ не вышло за пределы своей компетенции», аргументируя это тем, что 1) «Федеральный Закон №113-ФЗ не установил какую именно методологию надо применять для исчисления среднемесячной зарплаты в стране», 2) «размер среднемесячной заработной платы в стране, указываемый Госкомстатом РФ, является лишь результатом выборочных статистических наблюдений, который не учитывает целый ряд категорий плательщиков взносов в Пенсионный Фонд Российской Федерации». Как говорится, без комментариев.

Аппетит приходит во время еды. Первоначально величина средней заработной платы, используемая для начислений пенсий, составляла 70,4% от статистической (760 тыс. руб и 1080 тыс. руб в IV квартале 1997 г.). Чиновники в 1997 г. эту разницу объясняли тем, что фактически выплаченная зарплата составляла как раз 70% от начисленной (760 тыс. руб и 1080 тыс. руб в IV  квартале 1997 г.). К  настоящему времени задолженность по заработной плате практически ликвидирована: задолженность по заработной плате из-за отсутствия собственных средств предприятий и организаций на 01.03.2001 составляет  28,575 млрд. руб, что составляет всего 1,5% от фонда оплаты труда, оценка величины которого в 2003 г. составляет 1900 млрд. руб. Может быть, плохо собираются пенсионные взносы? Нет, в 2000 г. коэффициент сбора страховых взносов составил 96,9%, а в 2003 г., с переходом функции сбора пенсионных взносов от Пенсионного фонда к Министерству по налогам и сборам, собираемость еще выросла. Однако сейчас величина средней заработной платы, используемая для начисления пенсий, стала еще меньше: 49,5% от статистической (1635 руб и 3304 руб в июне 2004 г.).

Вопрос о том, какая в России пенсионная система, оказывается не только общетеоретическим, а самым что ни на есть злободневным. Ведь главное, что должно произойти при пенсионной реформе, это - приватизация пенсионной системы. Однако если государство отказывается от своих обязательств, то что получит работник при переходе из существующей государственной пенсионной системы в любую другую, будь то накопительная, страховая, частная или профессиональная?

 

3) СКРЫТЫЙ ДЕФОЛТ ГОСУДАРСТВА ПО ПЕНСИОНЫМ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ ПРОДОЛЖАЕТСЯ!

 

В 1998 г. государство фактически отказалось от пенсионных обязательств, перейдя на выплату пенсий только из пенсионных взносов. С этой целью среднемесячная заработная плата для исчисления пенсий начала занижаться по сравнению со статистической. И эта тенденция в настоящее время усиливается.

Как говорилось выше, постоянной проблемой 90-х годов были задержки выплат пенсий. К середине 90-х годов существующая в России пенсионная система страдала от накопления задолженности по выплате всех видов пенсий и пособий. Ситуация с задолженностью резко ухудшилась в период с 1994  по 1996 гг. После некоторого уменьшения объема задолженности в конце 1994 г. начался ее рост в 1994-1995 гг., когда задолженность увеличилась с 3 до 9% от начисленного объема пособий, а  в 1995-1996 гг. ситуация быстро изменилась в худшую сторону, задолженность стремительно выросла до 34%. В 1996-1997 гг. задолженность зачастую превышала 60%, а это означает, что пенсионеры получали только третью часть от начисленного объема пособий.

Далее в состоянии российского пенсионного обеспечения происходят удивительные изменения. В 1998 г. задолженность по выплате пенсий была практически ликвидирована, а затем начал быстро расти профицит бюджета Пенсионного фонда РФ (ПФР). Такие изменения удивительны потому, что никаких новых источников финансирования ПФР не появилось. Более того, если раньше приходилось ПФР занимать деньги у других внебюджетных фондов, у Центрального Банка России и других банков  и т. д., то теперь дополнительные ресурсы перестали требоваться. Что же произошло в 1998 году?

Ответ напрашивается сразу: в 1998 году произошел дефолт. Однако официально он состоял в отказе государства платить по своим долгам в виде государственных казначейских обязательств (ГКО).  Причем здесь – справедливо спросите вы – пенсионное обеспечение? Дело в том, что отказ государства по выплатам по ГКО был только явной формой дефолта, хотя при этом имеющаяся у ПФР задолженность по выплате пенсий значительно обесценилась. Как у айсберга мы видим только малую надводную часть, так и в событиях 1998 года значительная часть дефолта оказалась скрытой. Рассмотрим это подробнее.

До 1998 года пенсионное обеспечение в России регулировалось Законом РФ от 20.11.1990 г. №340-1 (с последующими изменениями). Пенсия устанавливалась (статья 16 Закона №340-1) в размере 55% осовремененного заработка пенсионера с дополнительным увеличением на один процент заработка (максимальный размер – 75%) за каждый полный год общего трудового стажа, превышающего требуемый для назначения пенсии. Пенсии не реже одного раза в три месяца подлежали (статья 7) индексации или компенсации в связи с повышением стоимости жизни.

С 1.02.1998 года вступил в действие Федеральный закон от 21.07.1997 г. №113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий". Пенсия по новому закону устанавливалась (статья 1 №113-ФЗ) как произведение индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) на среднемесячную заработную плату в стране за предшествующий квартал. Индивидуальный коэффициент пенсионера определяется путем умножения двух коэффициентов. Один коэффициент зависит от трудового стажа (стаж берется только календарный) и равен размеру пенсии в процентах, полагающемуся в зависимости от продолжительности трудового стажа. Максимальная величина этого коэффициента равна 0,75. Второй коэффициент есть отношение среднемесячного заработка за установленный период, из которого исчисляется пенсия, к среднемесячной заработной плате в стране за тот же период. Максимальная величина этого коэффициента была ограничена по новому закону величиной 1,2 независимо от основания назначения пенсии.

Последнее ограничение уже было частичным отказом государства от своих обязательств, ведь пенсионные взносы выплачивались со всей суммы заработной платы. Однако и этого государству показалось мало: максимальное учитываемое значение заработной платы было временно установлено с 1.02.1998 в гораздо меньшем размере 0,7 (следовательно, ИКП была ограничен величиной 0,75*0,7=0,525). Пенсионеры, недовольные своей мизерной пенсией, обращались в суды, с трактовкой ограничения 0,7 как относящегося ко всему ИКП в целом, и зачастую выигрывали суды. Данное ограничение начало меняться только через 2 года: с 15.04.2000 вместо 0,7 было установлено 0,8, с 1.08.2000 – 0,95, с 1.05.2001 – 1,2 (то есть наконец-то дошли до исходного значения, заложенного в законе №113-ФЗ).

Однако самая большая часть дефолта была тщательно спрятана от внешнего взгляда и заключалась в том, что государство вообще отказалось от имеющихся обязательств по выплате пенсий. Юридически это основывалось не на статье Конституции, статье Федерального закона, указе Президента или постановлении Правительства и т. д., а на «Временной методике расчета среднемесячной заработной платы в Российской Федерации для исчисления и увеличения государственных пенсий», утвержденной 25.12.1997 первым замминистра труда и социального развития РФ Михаилом Дмитриевым. Согласно этой методике, в качестве среднемесячной заработной платы для исчисления пенсий бралась не статистическая величина, определяемая Госкомстатом РФ (хотя именно ее имели ввиду законодатели), а некое значение, рассчитываемое на основе суммы поступивших пенсионных взносов в ПФР.

Алгоритм расчета прост: чиновники Минсоцразвития решают задачу определения средней заработной платы с конца, исходя из величины пенсионных поступлений. Согласно данной методике, берется величина пенсионных взносов, делится на 0,29 (с 2001 г. – на 0,28), в результате чего получают ту самую «среднюю зарплату по стране», исходя из которой рассчитывается пенсия. Именно эта «средняя зарплата» и утверждается затем правительственным постановлением. Конечно же, при такой методике государство в лице Пенсионного фонда всегда будет формально выполнять свои обязательства перед пенсионерами!

 

 

Нет ничего временного, чтобы это не стало постоянным, и столь выгодный для чиновников порядок расчета средней заработной платы утверждается как постоянный постановлением Минтруда РФ от 4 апреля 2000 г. №27 "Об утверждении Порядка расчета среднемесячной заработной платы в стране за квартал для исчисления и увеличения государственных пенсий в связи с ростом заработной платы в стране в соответствии с Федеральным законом "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий".

Депутаты Государственной Думы, возмущенные таким толкованием государственными чиновниками понятия «среднемесячная заработная плата», не раз обращались к руководству Правительства. Вице-премьер по социальным вопросам Валентина Ивановна Матвиенко на заседаниях Государственной Думы вначале обещала дать указание Министерству труда и социального развития с 1.01.1999 переработать «Временную методику…», но указания так и не дала, а на запросы депутатов (см., например, стенограмму пленарного заседания Государственной Думы 09.06.1999) начала отвечать, что ввиду нехватки средств изменение этого порядка нецелесообразно. Депутаты были вынуждены, несмотря на возражения Правительства, принимать специальный Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в статью 7 закона РФ «О государственных пенсиях в РФ» и ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» (принят в третьем чтении 9.06.1999, постановление №4068-II ГД). Такое положение очень выгодно и Правительству, и Пенсионному фонду, все последующие проводимые индексации и повышении пенсий являются несоразмерными с предшествующими обязательствами. Скрытый дефолт государства по пенсионным обязательствам продолжается.

 

Приведенные факты показывают всю неподготовленность и не продуманность пенсионной реформы. К сожалению, это происходит и со всеми остальными реформами. Ни в одной из них не прослеживается  четкой стратегической линии государства, что и ведет к развитию и формированию системного кризиса в Российской Федерации.

Анализ проведения реформ позволяет сформулировать и обосновать две основополагающие концепции, адекватные новой ситуации и тем проблемам, с которыми сейчас столкнулась Россия. Главные среди них.

Прогноз и предупреждение кризисных явлений. Если еще несколько лет назад можно было говорить об управлении рисками, как о комплексе мер, позволяющих от ликвидации и смягчения последствий произошедших бедствий перейти к прогнозу и предупреждению потрясений и катастроф будущих, то сегодня этого недостаточно. Знаковые проблемы последних лет показали, что рядовые "технические" решения могут повлечь длинную цепочку причин и следствий, приводящую к трагическим последствиям и огромным потерям. Поэтому приходится анализировать возможные неблагоприятные ситуации и события (в том числе аварии и катастрофы) в более широком системном контексте, как "спусковой крючок" для кризисов различного типа. Это ставит проблему описания, классификации, прогноза и предупреждения кризисов различных видов. Именно это представляется сейчас необходимым этапом для вывода страны из системного кризиса.

Научный мониторинг. Система сбора и анализа информации, существующая в стране, неадекватна задачам управления государством и стратегическими рисками, прогноза и предупреждения кризисных явлений. Более того, объем и содержание информации, необходимой для серьезной научной поддержки принимаемых решений, быстро меняется. Поэтому единственным выходом из создавшейся ситуации является создание Центра научной и стратегической экспертизы и мониторинга как основы системы научного мониторинга и привлечение к работе в Центре ведущих ученых и творческих коллективов для обработки и анализа имеющейся информации, обеспечения необходимых информационных потоков и использования тех источников и методик, которые существуют и разработка новых концептуальных подходов к анализу экономики. В условиях системного кризиса, в котором сейчас находится Россия, такие меры в информационной сфере представляются оправданными.

Проблема организации научного мониторинга, стратегического управления, прогноза и предупреждения различного рода явлений может стать суперактуальной в условиях глобализации мировой экономики. По масштабу и важности для страны она сравнима с разработкой стратегических вооружений и космическими программами, от которых зависело будущее страны. По-видимому, точно так же, в случае координации научных исследований, в их системном синтезе ключевую роль может сыграть моделирование, прогноз, анализ информационных потоков на базе новых технологий, что позволит оптимизировать управленческую деятельность и синхронизировать расходы бюджетов всех уровней.

Предлагаемая система научного мониторинга позволит прогнозировать возможные проявления кризисных явлений, осуществлять мониторинг их состояния, а также определять мероприятия по предотвращению или борьбе с ними.

Создание Центра (системы мониторинга) должно существенно повысить управляемость страны и ее устойчивость по отношению к экономическим, природным и техногенным бедствиям и социальным нестабильностям. Поэтому естественным местом этой системы в контуре управления нам представляется специальный орган при Президенте РФ.

Главной функцией этой системы должны быть прогноз ситуаций, явлений и выработка мер по предупреждению развития событий по нежелательным сценариям. Это требует использования потенциала многих исследователей непосредственного привлечения ведущих специалистов к анализу информационных потоков и проблемам прогноза. Одним из результатов этой работы должен стать выбор стратегии обеспечения безопасности страны в широком понимании этого слова, опирающейся на научную основу, объективную оценку потенциала России.

Отказ от ответа на осознанный обществом вызов или затягивание ответа обычно само по себе является фактором риска. В обсуждаемом случае ситуация именно такова. Поэтому создание Центра является актуальной задачей в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

 

В.П. Анохин – Вице-президент Академии Геополитических проблем;

С.Л. Баяхчева  - советник Научно-исследовательского Института

Системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

Т.Я Лебедева – доктор экономических наук,

Директор АНО Российской академии наук «Инновации РАН»

 


Реклама:
-