Журнал «Золотой Лев» - издание русской консервативной мысли (www.olmer1.newmail.ru)

 

М. Гельман, Ю. Болдырев

 

Двойные стандарты Счетной палаты

Нужны ли России чиновники, отстаивающие интересы государства?

 

В апреле - ноябре 2002 г. ведущий инспектор инспекции по контролю за государственным долгом Счетной палаты Российской Федерации Наталия Кузнецова возглавляла плановую проверку

 

«учета и порядка отражения на счетах по учету финансовых активов федерального бюджета в иностранной валюте».

 

Проверке подлежали финансовые активы федерального бюджета в иностранной валюте, представленные в виде облигаций внутреннего государственного валютного займа, внешних облигационных займов и векселей, их депозитарный учет, а также организация обслуживания государственных долговых обязательств, находившихся в составе финансовых активов федерального бюджета с 1 января 2001 г. по 1 июля 2002 г. Объектами проверки являлись Внешэкономбанк и ОАО АКБ «РОСБАНК», в депозитариях которых учитывались и хранились эти активы, а также Минфин России, распоряжавшийся ими.

Что после этого произошло, Н. Ю. Кузнецова рассказала в своем письме в редакцию «Промышленных ведомостей».

Облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) были первыми ценными бумагами России в иностранной валюте, вышедшими на мировой рынок. Напомним историю их появления на свет. Постановлением Президиума Верховного Совета РФ было признано правопреемство Российской Федерации по обязательствам бывшего СССР перед российскими физическими и юридическими лицами по их валютным счетам во Внешэкономбанке СССР. После чего указом Президента РФ Минфину совместно с Центральным банком и Внешэкономбанком было поручено переоформить обязательства перед юридическими лицами выпуском соответствующих государственных облигаций. В 1993 г. Минфин выпустил ОВГВЗ на сумму 7,885 млрд. долларов, а в 1996 г. - дополнительно на сумму 5,5 млрд. долларов.

Другие ценные государственные бумаги в иностранной валюте - облигации внешних облигационных займов (еврооблигации) - были выпущены в обращение Минфином в 1996 - 2000 годах для привлечения финансовых ресурсов с международных рынков капитала. Цель выпусков - частичное финансирование дефицита федерального бюджета в 1996 - 1998 годах, а также урегулирование в 2000 г. задолженности перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, членами Лондонского клуба кредиторов. Основной объем рынка российских еврооблигаций сконцентрирован за границей.

В процессе проверки было установлено, что на 1 января 2001 г. в составе финансовых активов федерального бюджета учитывались ОВГВЗ, еврооблигации и векселя в иностранной валюте на общую сумму 1,6 млрд. долларов. К 1 января 2002 г. сумма увеличилась до 2,2 млрд., а к 1 июля 2002 г. – до 2,3 млрд. долларов. Эти ценные бумаги были, видимо, выкуплены Минфином за бюджетные деньги на вторичном рынке по цене ниже номинала для уменьшения госдолга и расходов на его обслуживание. Казалось бы, их должны были изъять из обращения, уничтожив, и на сумму их номинала уменьшить внешний долг. Ведь так Минфин поступает с выкупленными долговыми обязательствами в рублях в части внутреннего долга страны.

Но упомянутые ценные бумаги хранились и учитывались в специализированных подразделениях - депозитариях - Внешэкономбанка и АКБ «РОСБАНК» на специальных счетах депо, открытых Минфину. На каком основании их открыли, проверяющим выяснить не удалось, так как документы, подтверждающие право Минфина распоряжаться выкупленными на бюджетные деньги ОВГВЗ и еврооблигациями, ни Минфин, ни банки не представили. Вместе с тем, в нарушение статьи 7 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» эти счета почему-то открывались без заключения соответствующих депозитарных договоров, регулирующих отношения депозитариев с депонентами - владельцами ценных бумаг.

Как установили проверяющие Счетной палаты, оформление движения ценных бумаг не соответствовало требованиям законодательства и нормативно-правовых актов. Это негативно сказывалось на состоянии учета финансовых активов федерального бюджета в иностранной валюте, подлежащих отражению в бухгалтерском балансе исполнения бюджета. В частности, результаты инвентаризации этих активов, проведенной Минфином в 2001 году, не совпали с результатами, полученными при проверке их учета во Внешэкономбанке - в инвентаризационной описи Минфина выявлены несоответствия учетной стоимости общему количеству ценных бумаг и их номиналу. Ошибка это или нечто иное, выяснить также не удалось.

Всем владельцам ОВГВЗ Минфин выплачивал по ним проценты - купонный доход в валюте - из бюджетных средств. Выплаты осуществлялись через Внешэкономбанк, выступавший, таким образом, единственным платежным агентом Минфина. Но согласно постановлению Правительства РФ от 15 марта 1993 г. основным платежным агентом по этим выплатам являлся Центральный банк. Постановление допускало наличие и других, дополнительных платежных агентов. Их имел право назначать Минфин, причем лишь с согласия основного платежного агента. Однако, Внешэкономбанк не представил проверяющим из Счетной палаты документов, свидетельствующих о его назначении платежным агентом Минфина, да к тому же единственным.

Согласно данным Внешэкономбанка и «РОСБАНКА» за период с 1 января 2001 г. по 1 июля 2002 г. Минфину по ОВГВЗ на его счетах депо почему-то причитались купонные проценты на сумму 47,8 млн. долларов. По утверждению Внешэкономбанка эти проценты якобы не перечислялись, поскольку источником выплат являются средства эмитента – самого Минфина.

Однако проверкой в «РОСБАНКЕ» было выявлено прямо противоположное: Минфину выплачивались соответствующие купонные проценты по ОВГВЗ на его счете депо в этом банке из средств, которые Внешэкономбанк перечислял «РОСБАНКУ» для выплат процентов всем держателям этих облигаций. Напомню, деньги на эти цели выделялись Минфином из федерального бюджета. При этом Внешэкономбанк из причитающегося каждому владельцу ОВГВЗ купонного дохода удерживал комиссию за соответствующий денежный перевод и НДС на него, что не предусмотрено законодательством.

Удержанная Внешэкономбанком комиссия становилась частью его прибыли, полученной за счет средств федерального бюджета. Если подобная практика удержания применялась на всю совокупность ОВГВЗ, находившихся в обращении с 1994-го по 2002 г., то прибыль Внешэкономбанка от такой операции за счет средств федерального бюджета могла составить почти 5,5 млн. долларов. Однако, проверялся более короткий период и поэтому размер подобных выплат из федерального бюджета Внешэкономбанку, да к тому же за исполнение им без оформления должным образом функций платежного агента Минфина, не выяснен.

То же повторилось и с еврооблигациями, но платежными агентами по ним выступали иностранные банки. Согласно расчету инспекторов Счетной палаты Минфину за период с 1 января 2001 года по 1 июля 2002 года причитались купонные проценты по еврооблигациям, учитываемым на его счете депо в депозитарии Внешэкономбанка, на сумму 116,8 млн. долларов. Однако, в соответствии с представленными Внешэкономбанком копиями документов, за указанный период Минфин получил купонный доход по еврооблигациям лишь в сумме 107,1 млн. долларов. Почему возникла такая разница, проверяющим выяснить тоже не удалось. И если это не ошибка, то куда подевались почти 10 млн. долларов?

Источником процентных выплат по еврооблигациям, как и по ОВГВЗ, являлись бюджетные валютные средства. Известно, что они размещены на корреспондентских счетах в различных иностранных банках, доллары - в американских. Поэтому купонные доходы, выплачиваемые Минфином самому себе непонятно на каком основании, проходят длинный путь, прежде чем поступят на его же счет в Оперативном управлении-1 при Банке России. Таким образом надолго отчуждаются от федерального бюджета немалые средства, и все это время они работают на соответствующие иностранные и российские банки. Какие суммы бюджетных валютных средств прокручиваются подобным образом за рубежом и сколько теряет при этом страна толком, видимо, никто не знает.

Согласно статье 413 Гражданского кодекса РФ долговое обязательство прекращается, если должник и кредитор оказываются одним и тем же лицом. Поэтому Минфин, по мнению специалистов, не имел законных оснований подобно обычным владельцам распоряжаться ОВГВЗ и еврооблигациями, находившимися в составе финансовых активов федерального бюджета, и получать еще при этом купонные доходы. На самом же деле Минфин должен был уменьшить долговую нагрузку на федеральный бюджет, исключив из суммы внешнего долга Российской Федерации упомянутые выкупленные государственные долговые обязательства. На 1 июля 2002 г. они составили по номиналу 2,2 млрд. долларов (без векселей).

Как были потрачены купонные доходы, зачисленные на счета Минфина, – использовались ли они для его собственных нужд или перечислялись в качества дохода в федеральный бюджет - не проверялось. Если были потрачены Минфином, то, спрашивается, на каком основании Минфин получал доходы на вторичном финансовом рынке за счет спекуляций ценными государственными бумагами и/или за счет их ”лежания” не погашенными в составе финансовых активов федерального бюджета? А если купонные доходы зачислялись в бюджет, то зачем нужно было извлекать из него соответствующие средства, чтобы потом возвращать их, но с потерями?

Между прочим, эти же вопросы возникают и сегодня в связи с размещением Минфином средств стабилизационного фонда и Центробанком - золотовалютного резерва в ценных зарубежных бумагах под мизерные проценты, которые не скомпенсируют даже инфляционные потери. Хотя эти деньги должны работать на экономику страны и общество, а не храниться в кубышках непонятно для чего. Разве их «замораживание» не должно рассматриваться как, мягко говоря, нецелевое использование государственных средств и стать предметом внимания Счетной палаты?

Узнать, нанесен ли ущерб государству, причем за все время «лежания» ОВГВЗ и еврооблигаций не погашенными на счетах Минфина, можно было при углубленной проверке, что выходило за рамки задания проверяющих. И решение о ее проведении должно было бы дополнительно принять руководство Счетной палаты, руководствуясь регламентом и практикой работы Палаты. Но этого не произошло. Почему? Разве не возникает здесь вопрос и о возможном нецелевом использовании бюджетных средств?

Вот что написала в своем письме в редакцию руководившая проверкой Наталия Кузнецова.

 

«По итогам проверки мы составили соответствующие акты, которые направили проверявшимся организациям. Однако ее результаты не стали достоянием гласности - они не рассматривались на заседании Коллегии Счетной палаты, и, соответственно, оказались скрытыми от Совета Федерации и Государственной Думы, чем были нарушены статья 15 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и регламент Палаты.

События развивались следующим образом. 3 декабря 2002 г. директор Департамента внутреннего контроля и аудита Внешэкономбанка И. Б. Туруев направил аудитору Счетной палаты С. О. Шохину письмо, согласно которому «в связи с большим количеством искажений в изложении фактологического материала и неточностей в отражении бухгалтерского учета операций мы вынуждены вернуть» направленный акт «без доклада руководству для его переработки». Шохин возглавлял тогда направление по контролю за государственным долгом, Центральным банком и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях.

А 5 декабря без моего ведома В. А. Кабашкин, начальник инспекции по контролю за государственным долгом, в которой я работала, отозвал акт проверки из Минфина, но уже якобы «в связи с принятым решением об отмене ее рассмотрения на Коллегии Счетной палаты». Хотя такого решения еще не было. Оно появилось позже. После того как С. О. Шохин направил председателю Счетной палаты С. В. Степашину служебную записку, в которой просил исключить рассмотрение проведенной мной проверки из повестки заседания Коллегии. Шохин утверждал, что ее результаты якобы вошли в отчет о другой проверке, итоги которой уже обсуждались Коллегией 15 ноября 2002 года. Но это не соответствовало действительности. Ведь первый из актов проверки - «РОСБАНКА» - зарегистрировали в Счетной палате позже - 20 ноября, а два остальные были возвращены в Палату в начале декабря, и никакой отчет о проверке, как требуется, не составлялся

Однако предложение Шохина Коллегия 17 декабря 2002 г. приняла, заодно исключив проведенную под моим руководством проверку вообще из плана работы Палаты на 2002 год. Будто бы мы и не занимались ею с апреля по ноябрь. Хотя Коллегия согласно регламенту не имела права этого делать и должна была дать оценку нашей работе как якобы принятой.

В ответ на мои возражения против происходящего начальник инспекции В.А. Кабашкин потребовал, чтобы я уволилась по собственному желанию. Я отказалась. После чего против меня была развернута кампания травли и дискредитации. В последующие два года меня неоднократно лишали премий, незаконно препятствовали в предоставлении очередного отпуска, задерживали выплату пособия по временной нетрудоспособности, несколько раз пытались добиться моего увольнения, вынесли замечание, а затем – выговор, снизили надбавку к должностному окладу…

Чтобы пресечь издевательства, я обращалась в Управление государственной службы и кадров Счетной палаты, профсоюзный комитет, к руководству аппарата, а также четыре раза к председателю Счетной палаты. Ответов на все мои заявления и жалобы не было, а травля меня продолжалась. После последнего заявления на имя С.В. Степашина я была 25 января 2005 г. уволена. Сделали это без ознакомления меня с соответствующим приказом, без выдачи мне трудовой книжки и причитающихся при увольнении денежных сумм, а также без передачи установленным порядком числящихся за мной до сих пор материальных ценностей. Причем в тот день меня буквально выдворили из здания Счетной палаты, изъяв служебное удостоверение. Проработала я там почти 7 лет.

Еще в июле 2004 г. я подала в Хамовнический районный суд Москвы иск о снятии с меня незаконных дисциплинарных взысканий, а в феврале 2005 г. - исковое заявление о восстановлении на работе. В январе 2005 г. я подала два заявления в Генеральную прокуратуру: одно - о возможности покушения на мою свободу, жизнь и здоровье, и второе - о привлечении к уголовной ответственности начальника инспекции В.А. Кабашкина, ныне бывшего аудитора С.О. Шохина и Председателя Счетной палаты С.В. Степашина. Решения по этим обращениям пока не приняты. Поэтому, после происшедшего со мной, у меня нет оснований утверждать, что России нужны чиновники, отстаивающие интересы государства».

Так заканчивалось письмо Наталии Кузнецовой. Спрашивается, если подобное творится в стенах главного контрольного органа страны, то чего можно ожидать в других государственных организациях?

 

***

 

Редакция попросила прокомментировать этот материал Юрия Болдырева, являвшегося с 1995-го по 2000 год заместителем Председателя Счетной палаты РФ, а до того - одним из разработчиков закона об этом высшем в стране контрольном органе.

 

Юрий Болдырев: это лишь верхушка айсберга

 

Начнем со стороны формальной, процедурной, но немаловажной. Счетная палата создавалась не для того, чтобы ловить бабочек в поле или даже мелких воришек в универсамах. Масштаб возможностей для преступных деяний высших должностных лиц государства колоссален. Адекватны этим масштабам и последствия для общества. Значит, оружие в руках у общества в лице органа контроля за властью должно быть достаточно мощным.

В то же время очевидна и опасность, проистекающая от такого органа в случае, если он перестает работать на общество и превращается в "крышу" или рэкетира - в соучастника преступлений. Именно ради того, чтобы не допускать подобной деградации высшего контрольного органа, мы в свое время и заложили в закон и во внутренний регламент Счетной палаты ряд положений, требований, которые в данном случае, похоже (если изложенное бывшим сотрудником Палаты верно), грубо нарушены.

Прежде всего, если Коллегией Палаты утверждена программа проверки, если есть распоряжение Председателя о начале проверки, если группа инспекторов на протяжении полугода эту проверку проводила и по результатам ими подписаны акты, отменить проверку, исключить ее из плана, сделать вид, что ее не было, уже нельзя. По результатам фактически проведенной проверки в любом случае, независимо от того, выявлены ли какие-то нарушения или нет, должен быть оформлен отчет за подписью аудитора, который в обязательном порядке должен быть представлен на утверждение Коллегии Палаты. Несогласие проверяемой стороны, у которой есть право представить письменные возражения, а также недостатки и недоработки в актах, пусть даже и допущенные инспекторами, не могут быть основанием для прекращения и, тем более, отмены проверки и исключения уже проведенной проверки из плана.

Могли ли результаты этой проверки быть уже учтены в "другом" отчете - по результатам какой-то проверки иной, может быть, обобщающей, комплексной? Да, но в этом случае все акты этой проверки должны быть приобщены к «другому» отчету (как обязательное приложение) и, более того, они должны в «другом» отчете фигурировать в специальном перечне оформленных в ходе проверки актов. Равно как в этом случае в "другом" отчете должны фигурировать и все без исключения выявленные этой проверкой факты нарушений закона. Поэтому нетрудно установить, учтены ли на самом деле результаты отмененной проверки в "другом" отчете.

Таким образом, если изложенное бывшим сотрудником Счетной палаты в части отмены уже проведенной проверки и сокрытия выявленных инспекторами фактов верно (даже независимо от того, какие именно факты таким образом были сокрыты), и если в представленных в Государственную Думу и в Совет Федерации отчетах по итогам контрольных мероприятий, а также в годовом отчете о работе Счетной палаты за 2002 год выявленные проверкой факты не фигурируют, то это само по себе уже безусловный криминал. Криминал, требующий уголовного преследования соучастников по факту фальсификации документов. И с учетом того, что отчеты Счетной палаты - документы публичные, для Генеральной прокуратуры вопрос проверки наличия или отсутствия факта фальсификации отчетности не представляет никакой сложности.

Если же расследование подтвердит, во-первых, факт фальсификации, совершенной в сговоре чиновниками и высшими должностными лицами (начальником инспекции, аудитором и Председателем Счетной палаты), и, во-вторых, сокрытие таким образом преступления (махинаций с частью госдолга более чем на два миллиарда долларов), это уже тянет на "особо тяжкое".

В части содержательной стоит обратить внимание на следующее. Помните известный "либеральный" тезис о том, что государство ни в коем случае не должно быть инвестором, так как иначе все деньги неминуемо разворуют или, как минимум, используют неэффективно? На это мне неоднократно, в том числе на страницах "Промышленных ведомостей", приходилось отвечать, что если государство такое как у нас, а власть настолько безнаказанна, валютные резервы Центробанка и Правительства разворовать (или как минимум, "использовать неэффективно") ничуть не сложнее - возможности для этого практически ничем не ограничены. И данная история исчерпывающе подтверждает этот тезис.

Насколько выявленные факты правдоподобны, насколько все это в принципе возможно в нашей нынешней государственной системе? И если эти факты соответствуют действительности, являются ли они досадным исключением из правил (и потому их так поспешили сокрыть) или, напротив, самим правилом?

Окончательного ответа на этот вопрос ни у меня, ни у редакции нет, но есть некоторая логика, следуя которой можно сделать предположения. Логика проста: если по результатам значительного количества проверок, проводившихся еще в мою бытность в Счетной палате и выявивших колоссальные злоупотребления власти, нанесшие многомиллиардный в долларовом исчислении ущерб стране, к адекватной масштабам преступлений и ущербу ответственности так никто практически и не привлечен, какие основания для оптимизма?

В общем, казалось бы, все понятно. Но, если вдуматься, понятно не все. Ведь и раньше была масса случаев выявления нарушений и злоупотреблений, причем, в масштабах существенно больших, нежели описанное выше. И ничего. Оформлялись отчеты. Отчеты направлялись в парламент и в прокуратуру. И затем уже там дела заминались.

Что же случилось теперь? Ведь парламент и СМИ стали несопоставимо более ручными, нежели шесть - восемь лет назад. И за прокуратурой пока не замечено, чтобы она, следуя "диктатуре закона", решалась копать под высшую власть. То есть, никакой опасности от того, что в отчете будет зафиксирован очередной непорядок, вроде бы, и нет: «Есть отдельные недостатки, но мы их дружно устраняем!»…

Конечно, в любой западной стране выявленного было бы достаточно и для отставки правительства, и для уголовного преследования махинаторов с бюджетными средствами по полной программе. Но для нас это, с учетом того, за что до сих пор никто не ответил, - сравнительная мелочь.

Так ради чего могли бы пойти не просто на незаконные действия, а на явное должностное преступление? Единственное объяснение - хотели скрыть что-то еще, на что инспекторы неминуемо вышли бы при продолжении проверки. То есть, похоже, нам открылась лишь маленькая верхушечка айсберга. А что же еще там, под водой?

И последнее. Имеет ли все это какое-нибудь отношение к нашей промышленности, к условиям ее работы и перспективам? Безусловно, имеет.

Власть, включая и чиновников, и высших должностных лиц, имеет мозги, в той или иной степени способные мыслить. Эти мозги на что-то настроены. И, как весьма убедительно свидетельствует весь мировой опыт, настроенность мозгов власти на махинации с госдолгами, валютными резервами (которые надо почему-то хранить обязательно в зарубежных активах) и разнообразными "финансовыми инструментами" не слишком способствует созданию в соответствующих государствах условий для экономического развития.

Нам кажется, что власть исповедует какие-то ошибочные взгляды. И мы изо всех сил пытаемся власть переубедить. Но, оказывается, переубеждать бесполезно. Просто потому, что запусти ресурсы страны в дело, на наше развитие, тем самым будут ограничены возможности использовать эти же ресурсы совсем на другое - на махинации. И сколько бы этих ресурсов, включая разбухшие до ста пятидесяти миллиардов долларов резервы, ни было, на всех никак не хватит. Потому что приоритет - не ученые и промышленники, да еще и с идеями какого-то прорыва страны в современные технологии и наукоемкие производства...

 

Промышленные ведомости

март 2005