Журнал «Золотой Лев» № 69-70 - издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

М. Гельман

 

Противоправная реформа РАО “ЕЭС России”

 

Принятие в прошлом году вопреки мнению многих специалистов пакета законов о «реформировании» электроэнергетики явилось очередным трагическим порождением многовековой беды России. Для этого оказалось достаточным лицемерной и безответственной позиции думского «болота». «Побожись, – потребовали тогдашние думские центристы от премьера Михаила Касьянова, что все будет в порядке, и мы примем эти законы». Тот и побожился.… А что ему было терять? Не он первый… . Хотя намерения превратить естественную монополию в рыночное сообщество напоминают аферу с попыткой выдать, к примеру, пароход за самолет. Ясно, что морское судно, принципиально лишенное возможности создавать подъемную силу, взлететь не может. Тем не менее, соответствующий федеральный закон - считать пароход самолетом - принимается.

И так как нормативные директивы по «реформированию» жизненно значимой для страны системы электроснабжения были вилами по воде писаны, что видно непредвзятым взглядом, то нынешний премьер Михаил Фрадков «тормознул» эти начинания реформаторов, дабы разобраться во всем. В отличие от своего предшественника.

Разбираться же есть в чем. Дело в том, что никоим образом не обоснованные намерения разделить РАО «ЕЭС России» на множество самостоятельных компаний якобы для создания рыночных отношений между ними не только противоречат физическим, экономическим и технологическим принципам построения и функционирования Единой энергосистемы страны (ЕЭС) как естественной монополии. Эти намерения, воплощенные в закон «Об электроэнергетике», их регламентирующий, грубо нарушили конституционное и федеральное законодательство – нормы Конституции и Гражданского кодекса РФ, а также федеральных законов «Об акционерных обществах» и «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Причем нарушения законодательства отражают объективную невозможность взлететь на пароходе в небеса.

Чтобы во всем этом разобраться, необходимо четко понимать, как построена и работает ЕЭС, которая изначально создавалась в качестве общего источника электроэнергии для значительной части регионов Советского Союза. К несчастью, те, кто взялся за ничем не обоснованную ее трансформацию в рыночную, имеют весьма смутные представления о предмете своих забот, в котором воплощены передовые по сей день идеи эффективного электроснабжения больших территорий.

 

Антиконституционность закона «Об электроэнергетике»

 

Электроэнергия - виртуальный товар, который нельзя складировать, передается она по проводам со скоростью света и должна немедленно потребляться по мере ее производства. Поэтому энергоснабжение для надежности и экономической эффективности требует единства управления составляющими его неделимыми процессами, что возможно только при их организационном и технологическом единстве в рамках целостной энергосистемы, принадлежащей одному хозяйствующему субъекту.

Существование и целостность ЕЭС как федеральной энергосистемы регламентированы и ныне действующим Указом Президента РФ от 15 августа 1992 г. .№ 923, которым было создано РАО «ЕЭС России». Из этого указа также следовало, что ЕЭС является системой энергоснабжения, для чего созданному РАО были переданы электростанции, линии электропередачи, распределительные сети и подсистема диспетчерского управления. И хотя в указе президента говорилось об одной российской, то есть федеральной системе, на самом деле их несколько. Собственно ЕЭС, образуя как бы поделенный на сообщающиеся отсеки бассейн, охватывает европейскую часть страны, Сибирь и Забайкалье. Изолированы от нее Магаданская, Сахалинская и Камчатская энергосистемы, а также Объединенная энергосистема Дальнего Востока, которая простирается от юга Якутии до Тихого океана.

Существование, а значит, целостность федеральных энергосистем, были затем закреплены в статье 71 Конституции РФ, согласно которой эти системы находятся в ведении Российской Федерации. Именно поэтому контрольный пакет акций РАО "ЕЭС России" принадлежит государству. Однако чтобы эта конституционная норма выполнялась, она должна одновременно распространяться на все системообразующие функциональные части (компоненты) той же ЕЭС. Это обусловлено следующими обстоятельствами.

Понятие "ведение", согласно Толковому словарю С. И. Ожегова, означает "сфера деятельности, управления". Известно, что управление объектом (системой) должно быть направлено на решение этим объектом определенной задачи по заданным критериям. Для РАО "ЕЭС России", как сказано в указе президента страны по его учреждению, такой общесистемной задачей является "обеспечение надежности энергоснабжения народного хозяйства и населения, и повышение эффективности функционирования Единой энергосистемы".

Решать эту задачу, учитывая свойства электроэнергии и самой ЕЭС, можно только на основе единства и координации управления всеми частями Единой энергосистемы, что записано в уставе РАО "ЕЭС". Замечу, передача электроэнергии в «бассейне» возможна в основном лишь между соседними парами его «отсеков», а на расстояния свыше 800 – 1000 км физически или согласно экономическим соображениям можно передавать не более 4% всей мощности. Поэтому именно единое оперативно-технологическое управление всеми станциями и перетоками электроэнергии позволяет в считанные секунды реагировать на колебания нагрузки и поддерживать стандартную частоту электрического тока по всей стране, а тем самым статическую и динамическую устойчивость всех региональных энергосистем и надежность энергоснабжения . Наличие разных собственников у разных функциональных компонентов ЕЭС чревато катастрофами из-за весьма возможных несогласованностей между ними или даже кратковременных задержек в принятии единых решений по управлению при возникновении аварийных ситуаций. Об этом свидетельствует, в частности, и опыт США, где нет организационно и технологически единой системы энергоснабжения страны и единого оперативного диспетчерского управления системами энергоснабжения различных штатов. Поэтому там при рыночных отношениях в электроэнергетике, объекты которой принадлежат исключительно частным собственникам, преследующим чисто коммерческие цели, несколько раз происходили масштабные аварии с отключением электроэнергии во многих регионах.

Намеченное согласно закону «Об электроэнергетике» выделение из РАО "ЕЭС" электростанций, образование из них множества коммерчески самостоятельных генерирующих компаний, контрольные пакеты акций которых не будут принадлежать государству, и прекращение государственного регулирования тарифов на электроэнергию в итоге приведет к отчуждению у Российской Федерации нынешнего ее права влиять на использование и развитие источников энергоснабжения страны, а значит, и на решение общесистемной задачи - надежного энергоснабжения потребителей. Иначе говоря, все это приведет к утрате федерального ведения федеральными энергетическими системами.

Таким образом, принятый закон о реформировании электроэнергетики противоречит как физическим законам в области электричества, так и Конституции Российской Федерации. Причем не только ее 71-й статье, в которой эти физические законы учтены. Дробление активов РАО "ЕЭС", учитывая к тому же значительную выработанность их ресурсов, снизит инвестиционную привлекательность выделенных из нее новых компаний, а значит, их экономическую эффективность и, как следствие, уменьшатся суммарные доходность и ликвидность их акций, которые выпустят в обмен на нынешние. Тем самым будут ущемлены имущественные права и интересы граждан - акционеров РАО "ЕЭС", которые понесут материальный ущерб. Это явится еще одним нарушением Конституции РФ - пункта 2 статьи 55, запрещающего издавать законы, ограничивающие или умаляющие права и свободы граждан.

Но чтобы можно было покуситься на имущественные права акционеров, следовало сначала ограничить им свободу действий по сравнению с предоставленной Федеральным законом "Об акционерных обществах", т. е. целиком нарушить упомянутую конституционную норму статьи 55. Так и поступили. Согласно этому закону, решение о реструктуризации (разделе) акционерного общества принимается на общем собрании акционеров квалифицированным большинством голосов (75%) владельцев голосующих акций. А у государства в лице правительства такого числа голосов нет - пакет его акций содержит около 52%. Этот пакет позволяет, подобно единоличному по строгим правилам вождению автомобиля, управлять ЕЭС как целостным объектом, но не дает права "шоферу" единолично распоряжаться "автомобилем" как имуществом, принадлежащим солидарно всем акционерам. Поэтому, чтобы навязать реформу по Чубайсу, в новом законе о реформе электроэнергетики, не мудрствуя, лукаво записали, что для раздела РАО "ЕЭС" требуется не 75% голосов акционеров, а всего лишь простое большинство. Хотя это противоречит не только конституционной норме статьи 55 и закону «Об акционерных обществах», но и тому, что новые законы обратной силы иметь не могут. Заполучив таким противоправным образом незаконное право на диктат, правительство, повинуясь воле Чубайса, противоправно заставит акционеров РАО "ЕЭС" отказаться от своих нынешних акций и стать акционерами десятка других, более мелких обществ, с материальными для них потерями.

Очевидно, оценить соответствие "реформаторских" законов Конституции РФ смог бы Конституционный суд страны. Но пока никто его об этом не запрашивал.

В этом, достаточно сомнительном с позиций права, деле есть еще весьма сомнительные правовые нюансы. Закон «Об электроэнергетике» представляет собой, по сути, набор ничем не обоснованных предписаний по преобразованию РАО "ЕЭС", что является исключительным правом общего собрания акционеров, а также по коренному изменению и фактически ликвидации объекта, принадлежащего акционерам, которые обладают исключительным правом совместного владения и распоряжения этим объектом. Указанные права записаны в Гражданском кодексе и в законе "Об акционерных обществах". Тогда спрашивается, на каком вообще основании государство принимало законы по реструктуризации РАО "ЕЭС", противоправно подменив собой общее собрание его акционеров и присвоив себе их право солидарно распоряжаться имуществом общества? Речь идет не о ведении - управлении федеральной энергосистемой как целостным объектом, осуществляемом государством через совет директоров РАО "ЕЭС", а именно об одностороннем вмешательстве в деятельность общества, направленном, в том числе, на разрушение ЕЭС как объекта - предмета федерального ведения.
Согласно п. 1 статьи 76 Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются соответствующие федеральные законы. А закон по "реформированию" ЕЭС этот предмет ведения ликвидирует. Следовательно, прежде чем его принимать, требовалось изменить соответствующие статьи Конституции и Гражданского кодекса РФ. Но тогда высветилась бы вся противоправность затеянного и стало бы ясно, что вместо закона «Об электроэнергетике» следовало принимать закон «О федеральных энергосистемах» или «Об электроснабжении».

 

Закон для монополистов – «наперсточников»

 

Однако, для принятия закона “Об электроэнергетике” требовалось не только изменить Конституцию и Гражданский кодекс РФ, но еще и отменить Федеральный закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Последний целиком «противоречит» главе 6 закона «Об электроэнергетике», в которой регламентирована деятельность оптового рынка электроэнергии и его субъектов, то есть основа затеянного реформирования. Эта деятельность, как показано ниже, организованно направляется на сговор поставщиков с целью установления монопольно высоких цен, а также на дискриминацию отдельных субъектов рынка - поставщиков и потребителей электроэнергии.

В результате реформы цены на ФОРЭМе должны стать свободными, рыночными. Но пока, в «переходный период», действует так называемый двухсекторный федеральный оптовый рынок электроэнергии и мощности. В одной его части тарифы регулируются, а в другой, конкурентной, можно продавать электроэнергию по свободным ценам, но пока не более 15-30% от объема ее производства. Сейчас свободные цены ниже регулируемых, так как желающих торговать в конкурентном секторе приводят туда «под пистолетом». Чтобы доказать «возможность» конкуренции. Поэтому объем «свободной» торговли не превышает 8 % всех продаж. Утверждается, что это якобы модель перехода к полным рыночным отношениям.

В секторе с регулируемыми ценами тарифы устанавливаются средневзвешенными в выделенных территориальных зонах. В конкурентном секторе вместо зонального средневзвешенного введено так называемое поузловое ценообразование с ежечасным установлением продажной цены. Занимается этим делом некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы» – некое подобие биржи электроэнергии. В «Администраторе…» собирают заявки потребителей, примыкающих к тому или иному узлу, и отбирают для удовлетворения этих заявок предложения поставщиков соответствующего количества электроэнергии, начиная с самой дешевой. Продажной для всех согласно закону «Об электроэнергетике» устанавливается цена, запрашиваемая последним отобранным поставщиком. В законе она лукаво именуется «равновесной», а, по сути, является монопольно высокой, устанавливаемой поставщиками по сговору с «Администратором…», что позволит им на будущем “свободном” рынке получать сверхприбыли.

Число узловых точек - физически это некоторые участки сети - отобрано свыше 6000 (почему столько – никто не знает). Такой порядок правительственная комиссия Христенко со скандалами приняла в угоду Чубайсу и вопреки аргументам специалистов из бывших Минэнерго и ФЭКа. Переход в «рыночном» секторе к замыкающей, самой высокой продажной цене спровоцирует всех поставщиков для максимального увеличения своей прибыли договариваться об искусственном увеличении производственных затрат на определенных станциях и создании в узлах ценообразования фиктивного дефицита мощностей. Продавцов то в каждом узле в виде оптовых генерирующих компаний (ОГК) и ничем не владеющих посредников - “гарантирующих поставщиков” понаделают много, и смогут торговать они, «оптимизируя» повсеместно в своих интересах фиктивную нехватку электроэнергии и ее цены «рыночными» методами.

Похоже, сговор поставщиков заложен в самой математической модели, по которой проводятся рыночные торги электроэнергией, и о содержимом которой никто, кроме ее автора, не ведает (см. “Мафиози на ФОРЭМе”– “ПВ” № 16, август 2003г.). Все это напоминает игру в «наперстки». Ведь при принятом принципе «замыкающей» цены использование множества точек для ценообразования позволит дополнительно увеличивать вымогаемые у потребителей суммы.
Выше отмечалось, что ЕЭС строилась как единый источник энергоснабжения, подобный большому бассейну, с минимальной избыточностью, но высочайшей надежности. С учетом расположения крупных потребителей размещены и питающие их, вполне определенные электростанции, электроэнергия от которых потребителям передается кратчайшими путями, т. е. с минимальными, исходя из экономической целесообразности, потерями.

Если при ценообразовании в заданных точках пренебрегать допустимостью вполне определенных потерь, т. е. системными проектными критериями эффективного электроснабжения, то можно вести фиктивные расчеты с потребителями. Фиктивные потому, что на «рынке» все будет происходить как в «дорыночные» времена согласно правилам и законам электротехники, заложенным в проект Единой энергосистемы, физически остающейся неизменной, то есть в прежнем дореформенном виде. А громадную разницу между реальной низкой и фиктивной псевдорыночной ценой электроэнергии «наперсточники» станут присваивать.

Напомню, в Единой энергосистеме на расстояние свыше 800 – 1000 км физически возможно или экономически целесообразно передавать лишь порядка 4 % всей вырабатываемой в ней электроэнергии. Теперь, по сути, фиктивно разрешено выбирать для фиктивных же расчетов с потребителями электростанции, удаленные от них за тысячи километров, пренебрегая при этом как допустимостью только вполне определенных потерь в линиях электропередачи, так и вообще невозможностью получать электроэнергию в точках, вырабатываеую от них за тридевять земель. И тогда вследствие учета фиктивных потерь, оплачиваемых потребителями, возрастет цена в каждой точке. Хотя электроэнергия, как отмечалось, ввиду физической неизменности проводной сети ЕЭС, будет по-прежнему передаваться потребителям по физически неизменным кратчайшим путям.

Выбирая на свободном от госрегулирования «рынке» для каждой точки по сговору удаленную от нее электростанцию для фиктивных поставок электроэнергии по самой высокой «замыкающей» цене, можно добиваться максимальной выручки и тем самым ренты. Например, выбором «замыкающей» электростанции для Москвы на Дальнем Востоке, и наоборот. Этому обману будет способствовать также ограниченное количество станций, физически (линиями электропередачи) связанных с конкретными точками и близко от них размещенных. Вот для чего понадобилось включать в одну и ту же оптовую генерирующую компанию электростанции, разбросанные по всей стране, даже из практически не связанных между собой Единой и Дальневосточной энергосистем.

Такой отбор фиктивных поставщиков позволит декларировать еще больший ложный дефицит электроэнергии в отдельных точках, что также поспособствует повышению «замыкающих» цен. И чем больше выбрано точек для ценообразования, тем больше оказывается возможностей для обмана потребителей. К тому же, навязанные соответствующим правительственным постановлением ежечасные изменения цен во множестве узлов не позволят потребителям контролировать достоверность столь частого выбора замыкающих электростанций. Именно по этим причинам Чубайс и его представители в правительстве отвергли зональное ценообразование, так как в этом случае поставщиками оказываются все станции соответствующей зональной части бассейна для всей совокупности питающихся из нее потребителей, и в «наперстки» играть будет намного сложнее. Хотя и в этом случае «замыкающая» цена уже сама по себе создаст громадные возможности для махинаций в торговле электроэнергией.

Следует заметить, наряду с регламентацией продаж электроэнергии по «равновесной», монопольной высокой цене, устанавливаемой ее поставщиками по сговору с «Администратором торговой системы», закон «Об электроэнергетике» ограничивает или устраняет конкуренцию между поставщиками за счет установления трех очередей по приоритетности продаж виртуального товара. В первую очередь на рынок пускают атомные и крупные тепловые станции. А дешевая электроэнергия гидроэлектростанций принимается во вторую очередь, что противоречит устанавливаемой тем же законом очередности отбора предложений по стоимости электроэнергии - от низких цен к высоким вплоть до «равновесной». Таким образом, закон зафиксировал объективную разницу в «весовых» категориях субъектов ФОРЭМа – продавцов электроэнергии и, тем самым, отразил невозможность равной конкуренции между электростанциями различных типов.

Приоритетность очередности продаж электроэнергии вызвана объективными обстоятельствами – ограниченностью пропускной способности линий электропередачи, а также технологическими особенностями разных типов электростанций, влияющими на скорость регулирования их мощности. Это вынудит на «рынке», как прежде в «социалистической» ЕЭС, непрерывно держать под нагрузкой весьма инерционные атомные и тепловые станции, невзирая на себестоимость их электроэнергии и продажные цены. Так что свойства естественной монополии нельзя изменить или обойти никаким рыночным декретом, и сочинители рассматриваемого законодательного опуса, видимо, это понимали.

Но свободу выбора на рынке предусмотрели. Если тот или иной потребитель не захочет работать по заявкам с «Администратором торговой системы», он сможет заключить с каким-то поставщиком прямой договор. Правда, при этом отпускать ему электроэнергию станут уже в третью очередь, когда удовлетворят все заявки. Так что налицо явная дискриминация шибко самостоятельных потребителей, не желающих играть в «наперстки». Пойдут они на такой риск лишь, если договорятся о цене, которая будет много ниже замыкающей. Но кто же станет продавать электроэнергию себе в убыток? Только получивший «налом» в карман. А так как дешевая электроэнергия в дефиците, то продажа ее по прямым договорам с «откатом» приведет к дополнительному росту замыкающей «равновесной» цены в торгах по заявкам. Тем самым созданы дискриминационные условия для «заявочников» и возможности для коррупции.

Условия и правила функционирования оптового рынка электроэнергии, прописанные в законе «Об электроэнергетике», целиком и полностью противоречат статье 6 закона «О конкуренции…», что не позволяет перекраивать РАО «ЕЭС» на рыночный лад и с точки зрения антимонопольного законодательства. Так, согласно п.1 ст.32 закона «Об электроэнергетике» «на оптовом рынке действует организованная система договоров между субъектами оптового рынка, определяющая основные условия деятельности соответствующих субъектов и условия продажи электрической энергии…». Принципы такой «организованности» – подача заявок спроса и предложений и установление «равновесной», то есть монопольно высокой цены для всех продавцов и покупателей - описаны выше. Но в ст.6 закона «О конкуренции…» сказано, что «запрещается заключение договора, иной сделки, соглашения или осуществление согласованных действий хозяйствующими субъектами, действующими на рынке одного товара, которые приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на аукционах и торгах, разделу рынка по объему продаж или закупок, ограничению доступа на рынок хозяйствующих субъектов, недопущению, ограничению или устранению конкуренции, ущемлению интересов каких-то хозяйствующих субъектов на этом рынке».

Как показано выше, «организованная система договоров между субъектами оптового рынка», а также наличие трех очередей по приоритетности продаж электроэнергии приводят к нарушению всех антимонопольных условий ст. 6 закона «О конкуренции….». Кроме того, в этой статье запрещается заключение соглашений, которые приводят или могут привести к разделу рынка по территориальному признаку. Но как показано выше, единого, общего для всех федерального оптового рынка электроэнергии не может быть в принципе – он изначально был поделен на части. Ведь перетоки электроэнергии в ЕЭС, и, следовательно, ее продажи допустимы в основном лишь на расстояние до 800-1000 км от соответствующей электростанции, а на большие расстояния можно передавать не свыше 4% всех мощностей. Так что раздел рынка электроэнергии по территориям обусловлен как самим построением и технологией работы Единой энергосистемы, так и обособленностью от нее других, изолированных энергосистем – Дальнего Востока, Магаданской, Сахалинской и Камчатской.

Надо полагать, столь масштабные нарушения законодательства не остались незамеченными в правительстве. Не поэтому ли начало “реформирования”

РАО “ЕЭС России” в очередной раз отложено?

 

Промышленные ведомости