Журнал «Золотой Лев» № 93-94 - издание русской консервативной
мысли
С.Ю. Глазьев
Приоритеты бюджетной политики
(по материалам аналитической
записки для фракции ГД РФ «Родина»)
Оценка приоритетов реальной бюджетной политики
Для оценки приоритетов бюджетной политики мы выбираем те
программные положения Народно-патриотического союза «Родина», которые отражены
в программе социальной справедливости и экономического роста. Они достаточно
понятны. Это, прежде всего, выполнение государством своих функций социального
обеспечения, и здесь мы исходим из традиционного принципа социального
государства, в том числе функции развития, которая является необходимым
атрибутом современного государства, функции безопасности и обеспечения прав
граждан на достойную жизнь. Собственно говоря, исходя из этих целевых установок
современного государства, мы проанализировали проект бюджета.
Надо признать, что те цели и задачи, которые декларирует
правительство, не вполне отвечают нашему пониманию того, ради чего государство
существует. Бюджетная политика носит формальный характер, и,
как это ни странно, правительство даже не ставит таких целей, как обеспечение
социальных гарантий и выполнение социальных обязательств, создание благоприятных
условий для успешного социально-экономического развития страны и подъема
благосостояния граждан, стимулирование научно-технического прогресса и
повышение конкурентоспособности национальной экономики, преодоление бедности и
повышение качества жизни российских граждан.
Бюджетная политика по-прежнему ведется без понимания смысла
и целей деятельности современного государства, в отрыве от интересов граждан и
задач социально-экономического развития страны. С нашей точки зрения в проекте
бюджета преобладает ведомственный подход, где установки на достижение каких-то
формальных показателей, которые кажутся оптимальными, являются доминирующими.
При этом, если обратиться к этим показателям, к этим целевым установкам, то
первым пунктом правительство декларирует обеспечение сбалансированности
бюджетной системы, а вторым пунктом — продолжение аккумулирования конъюнктурных
доходов в Стабилизационном фонде.
Таким образом, декларируемые правительством цели и задачи
бюджетной политики внутренне противоречивы и сомнительны. Указанная первой цель
сбалансированности противоречит второй цели — наращиванию Стабилизационного
фонда.
Либо у нас действует принцип сбалансированности доходов и
расходов, либо мы нарушаем принцип сбалансированности и, как это делает
правительство, значительную часть доходов замораживаем. Правительство идет по
второму пути. Вследствие чего у меня возникает большое сомнение в достижении
третьей цели, повышения результативности бюджетных расходов.
Получается, что главным направлением расходов является профицит бюджета, который не вкладывается в решение
социально-экономических проблем, не направляется на какие-либо содержательные
экономические цели. И, соответственно, замораживание полутора триллионов
средств профицитного бюджета негативно сказывается на
приросте конечного спроса. Вследствие замораживания и вывоза из страны
значительной части бюджетных доходов искусственно сдерживается рост конечного
спроса и инвестиций, происходит двукратное снижение темпов прироста ВВП. Это, в
свою очередь, противоречит третьей продекларированной правительством цели
бюджетной политики — повышению результативности бюджетных расходов.
Главная статья бюджета, которая предусматривает вложение
полутора триллионов рублей в финансирование дефицита бюджета США и европейских
стран, является очевидным признаком того, что принцип результативности
бюджетных расходов не соблюдается. Что это за результативность — вложить деньги
в прирост государственного долга США — понять это нормальному человеку
невозможно.
Теперь мы перейдем к тональности содержательных целей.
Единственная содержательная цель из продекларированных правительством —
повышение качества человеческого капитала — не достигается бюджетной политикой.
Судя по данным прогноза социально-экономического развития страны, в будущем
году сохранится сверхвысокая смертность населения, продолжится сокращение его
численности (на 440 тыс. человек). Я надеюсь, что прогноз в этой части все-таки
недостоверен, мы ожидаем снижения показателей смертности, но, тем не менее, в
прогнозах это не зафиксировано. Сохранение очень высокого уровня безработицы —
7,4% среди трудоспособных граждан, причем 70% безработных составляют лица с
профессиональным образованием, и наконец, удручающая бедность, причем, в том числе,
среди тех, кто напрямую зависит от бюджета, свидетельствует о безответственном
отношении государства к качеству «человеческого капитала», который продолжает
стремительно деградировать.
Правительство фиксирует, что более 2 млн работников
бюджетной сферы будут иметь доходы ниже прожиточного минимума. И это при
колоссальном профиците бюджета. Ряд целей бюджетной
политики вызывают сомнения, с точки зрения их целесообразности, скажем,
«эффективное участие России в инициативах мирового сообщества по облегчению
долгового бремени беднейших стран», влекущее прямые финансовые потери
государства. Почему-то в разряд беднейших попадают такие нефтедобывающие
страны, как Ирак. Вообще разбрасываться внешними активами не кажется
правильным.
Наконец, последняя цель, которая декларируется, это
управление государственной собственностью. Судя по материалам, которые мы
получили по плану развития госсектора и по программе приватизации, получается,
что главным способом использования госсобственности оказывается приватизация.
При этом я обращаю внимание, что в списках ликвидируемых предприятий очень
много предприятий из научной и непроизводственной сферы, конструкторских бюро,
социальных структур, — то есть тех предприятий, целью которых является
некоммерческая деятельность.
Зачем приватизировать предприятия, цель которых — некоммерческая
деятельность, то есть не зарабатывание прибыли, а
обеспечение социальных функций, научных исследований и разработок, тоже не
поддается никакому разумному объяснению. Мы видим по опыту, который у нас уже
накоплен, что после приватизации данных объектов они перепрофилируются,
соответственно, исчезает их социальная функция. Можно привести много примеров,
когда наши отраслевые научно-исследовательские организации были фактически
уничтожены, поскольку новый собственник использовал помещения не по их прямому
назначению, а в качестве доходных мест. Таким образом, наносится очередной удар
по научно-техническому и человеческому потенциалу страны.
Теперь два слова о том, каковы же реальные приоритеты
бюджетной политики. Если отбросить всю популистскую демагогию, которая
содержится в правительственных документах и исходить из реальной структуры
расхода бюджета, то мы можем зафиксировать очевидную вещь. Самой большой
статьей в показателях консолидированного бюджета на 2007 год является профицит бюджетных ресурсов величиной в 1,58 трлн руб. Учитывая, что он перечисляется в Стабилизационный
фонд, а последний расходуется на приобретение долговых обязательств США и ряда
европейских государств, приходится констатировать, что главным приоритетом
бюджетной политики российского правительства является финансирование дефицита
бюджета США и ряда государств Евросоюза. Вторая по величине статья расходов —
национальная экономика, 1,28 трлн руб. Имеется в виду
консолидированный бюджет: федеральный бюджет плюс бюджеты субъектов Федерации.
Национальная экономика более чем на 60% финансируется за счет бюджетов
территорий. Поскольку продекларированное правительством вначале финансируется в
основном через бюджеты субъектов, для оценки реальных приоритетов бюджетной
политики мы вынуждены прибегать к анализу консолидированного бюджета. Третья и
четвертая статьи: образование — 1,23 трлн рублей и
здравоохранение — 870 млрд рублей, которые на 76%
финансируются тоже территориями.
Если мы теперь обратимся к приоритетам собственно федерального
бюджета, то второй по величине статьей после профицита являются расходы на
национальную оборону — 820 млрд рублей, заметьте, что
они почти в два раза меньше, чем наше правительство вкладывает в приобретение
иностранных ценных бумаг. Хочется обратить внимание, что главным источником
дефицита бюджета США являются военные расходы. Значит, получается, что наше
правительство вкладывает в поддержание реальных расходов Америки в два раза
больше денег, чем в собственную национальную оборону, вот вам и реальные
приоритеты. Далее у нас следует национальная безопасность и правоохранительная
деятельность — 850 миллиардов рублей, социальная политика — 750 млрд, и жилищно-коммунальное хозяйство — 660 млрд. При этом
надо заметить, что ассигнования на социальную политику и жилищно-коммунальное
хозяйство в абсолютном виде уменьшаются. И последними по приоритетности
являются расходы на культуру — 20 млрд рублей и на
охрану окружающей среды — 3 млрд.
Исходя из мирового опыта, можно оценить параметры
финансирования важнейших государственных функций, соответствующие современным
требованиям. Так, расходы на здравоохранение должны составлять от 5% ВВП
(минимально допустимый уровень, рекомендуемый Всемирной организацией
здравоохранения) до 10% (уровень наиболее благополучных стран). Расходы на
науку — от 1,5 до 3% ВВП. На образование — от 5 до 7% ВВП.
В проекте консолидированного бюджета России на 2007 год
расходы на образование составляют около 4% ВВП, на здравоохранение — около 2,8%
ВВП. Если суммировать все отраженные в консолидированном бюджете ассигнования
на социальные нужды (3,764 трлн руб.), то их
совокупный вес в ВВП составит 12%. Если к ним прибавить межбюджетные трансферты
(1 трлн руб.), направляемые главным образом на
поддержку отраслей социальной сферы и социальные программы, то величина
социальных расходов государства достигнет 15,5% ВВП. Это существенно меньше
уровня финансирования социальных функций государства не только центральными
правительствами развитых стран (21,6%), но и находящихся с нами в одной
категории стран с переходной экономикой (18%).
Бюджет социального государства
В проекте консолидированного бюджета России на 2007 год
расходы на образование составляют около 4% от ВВП, на здравоохранение — около
2,8% от ВВП. Если суммировать все отраженные в консолидированном бюджете
ассигнования на социальные нужды (3,764 трлн.руб.), то их совокупный вес в ВВП
составит 12%. Если к ним прибавить межбюджетные трансферты (1 трлн руб.), направляемые главным образом на поддержку
отраслей социальной сферы и социальные программы, то величина социальных
расходов государства достигнет 15,5% ВВП. Это существенно меньше уровня
финансирования социальных функций государства не только центральными
правительствами развитых стран (21,6%), но и находящихся с нами в одной
категории стран с переходной экономикой (18%).
Как можно оценивать эти бюджетные параметры? К сожалению,
после того как правительство приняло социальную реформу два года назад, из
нашего законодательства исчезли нормативы финансирования ключевых
государственных функциональных расходов. Раньше у нас был норматив, который
предусматривал определенную долю расходов, которое государство обязано
направлять на здравоохранение, на образование и на науку, сегодня этих
нормативов нет. Поэтому оценить, достаточно ли денег выделяется или недостаточноЮ, исходя из действующего законодательства, мы
просто не можем. Государство лишило нас законодательно установленных критериев
и целевых показателей. Поэтому единственное, что нам остается сейчас, это
прибегнуть к мировому опыту.
Развитыми странами накоплен достаточный опыт управления
государственными расходами, исходя из которого можно дать более или менее
четкое определение, что значит сегодня социальное государство, что значит
сегодня государственное развитие. Обратившись к этому опыту, мы сможем оценить,
является ли бюджет РФ 2007 бюджетом социального государства, государства
развития, соответствует ли он современным представлениям о том, чем должно
заниматься государство в социально-экономической политике.
Было проведено сравнение со структурой расходов бюджетов
развитых стран, стран с переходной экономикой и развивающихся стран. Можно
видеть, что практически по всем направлениям социальных расходов их доля как в
процентном соотношении от расходов бюджета, так и в процентном отношении к
валовому национальному продукту существенно, а по некоторым позициям даже в
несколько раз меньше, чем среднемировой уровень, и даже меньше, чем минимально
допустимый уровень.
Приведем несколько примеров. Всемирная организация
здравоохранения рекомендует поддерживать расходы на здравоохранение не ниже 5%
от валового продукта государства. С этим показателем никто в мире не спорит.
Даже африканские страны поддерживают эти требования. Есть аналогичные оценки по
поддержанию расходов на образовательную сферу: от 5 до 7 процентов валового
продукта. По науке, мы видим, для того чтобы быть на должном уровне
конкурентоспособности, необходимо поддерживать расходы на уровне от 1,5 до 3%
от валового продукта.
Что мы видим в нашем проекте бюджета? В нашем консолидированном
бюджете эти цифры намного ниже, на образование у нас выделяется около 4%
валового продукта, на здравоохранение — около 2,8%. Если мы суммируем все
расходы на социальную сферу, то мы увидим, что с учетом трансфертов затраты
консолидированного бюджета страны на социальные нужды составляют 15,5% от
валового внутреннего продукта расходов. Это существенно меньше уровня развитых
стран, где на эти цели расходуется в среднем 25% и даже стран с переходной
экономикой, которые тратят на социальную сферу около 21% своего ВВП.
Более того, если взять такой показатель, как расходы
центральных органов государственного управления с разбивкой по функциям в
процентах от объема расходов, то доля социальных расходов в структуре
федерального бюджета России втрое ниже среднемирового уровня и вдвое ниже
уровня слаборазвитой Африки. Так что социальным проект федерального бюджета
назвать невозможно.
Надо учесть, что, если принять во внимание внутрибюджетные трансферты, то доля расходов на социальные
нужды в проекте федерального бюджета достигает почти половины, приближаясь к
уровню стран с переходной экономикой. Но по отношению к ВВП и в этом случае
Россия существенно отстает не только от среднемирового уровня, но и от уровня Африки.
Таким образом, уровень социальных расходов государства в России является одним
из самых низких в мире, он не соответствует ни требованиям социального
государства, ни потребностям развития человеческого потенциала.
Чтобы достичь среднемирового уровня социальных расходов,
российскому государству их надо увеличить на 4,9% ВВП. Эта величина
соответствует профициту в проекте федерального
бюджета, который планируется на будущий год в размере 1,5 трлн
руб. или 4,8% ВВП. Таким образом, профицит
российского федерального бюджета равен объему недофинансирования социальных
расходов по сравнению со среднемировым уровнем. Иными словами, профицит федерального бюджета образуется не потому, что
российское государство получает доходов больше, чем ему требуется для
выполнения своих функций, а вследствие недофинансирования социальной сферы.
Если мы приведем нормативы финансирования социальной сферы
в соответствие с мировым уровнем, у нас не будет никакого профицита бюджета, но
мы, таким образом, можем легко выйти на параметр развитых стран по
финансированию образования и здравоохранения. Это лишний раз доказывает, что
главным источником профицита бюджета является недофинансирование социальной
сферы.
По уровню расходов на национальную оборону, безопасность,
содержание госаппарата, российское правительство лидирует в мире. Доля этих
расходов по отношению к ВВП в России является одной из самых высоких в мире, а
по доле этих расходов в общих расходах федерального бюджета, Россия является
абсолютным лидером. Если развитые страны на выполнение
полицейско-бюрократических функций расходуют около 11% бюджета своих центральных
органов власти, среднемировой уровень этих расходов составляет около 20%, то в
российском проекте федерального бюджета на эти цели предусматривается более
42,2%. Это соответствует практике полицейско-бюрократических государств конца
позапрошлого века.
Повторимся, что с учетом новых фактов, первым по значимости
приоритетом бюджета РФ 2007 является вывоз капитала, вкладываемого в
государственные обязательства США и ряда стран ЕС. Вторым — обеспечение
национальной безопасности, поддержание правопорядка, функционирование
бюрократии. Третьим, финансируемым по остаточному принципу — обеспечение
социально-экономического развития.
Кроме того, бюджетом предусматриваются мероприятия,
лишенные в условиях огромного профицита бюджета иного смысла, кроме обогащения
их участников. Это, в частности, относится к распродаже драгоценных камней из
государственного резерва, эмиссии облигаций государственного долга, распродажи
земель обороны, приватизации многих государственных предприятий. Ведь бюджетные
доходы от продажи этих активов не будут потрачены на нужды страны, а уйдут
через Стабилизационный фонд на кредитование иностранных государств. Доход по
процентам, который на этом получит российское государство не превысит
инфляционных потерь, в то время как прирост ценности драгоценных камней или
эффект от эффективного управления госимуществом мог бы быть гораздо выше. А
сооружение новой финансовой пирамиды государственных обязательств в условиях
избытка средств следовало бы рассматривать как прямое нанесение ущерба
государству.
По структуре расходов в проекте федерального бюджета
нынешнее российское государство может быть охарактеризовано как типичное
полицейско-бюрократическое колониально зависимое государство образца конца
позапрошлого века. Судя по структуре федерального бюджета, его главными целями
являются удержание доминирующего положения нынешней властвующей элиты и вывоз
капитала за рубеж. Проводимая федеральным правительством архаичная бюджетная
политика не соответствует ни требованиям современного государства, ни интересам
социально-экономического развития страны, она противоречит конституционным
принципам социального и демократического государства.
Пути повышения эффективности бюджетной политики государства
Главная социальная проблема России по-прежнему заключается
в том, что сохраняется значительная численность населения с доходами ниже
прожиточного минимума. Более того, сохраняется занижение оплаты труда, мы
остаемся единственной, за исключением Молдавии, страной в Европе, где
минимальная оплата труда по-прежнему устанавливается ниже прожиточного
минимума. Заметьте, устанавливается правительством в три раза ниже, чем доход,
необходимый для минимального жизнеобеспечения — это вообще просто позор для
страны.
Тем не менее, мы видим, что то социальное государство,
которое правительство прогнозирует, по сути дела, замораживает зарплату на
нынешней социально низкой величине, и каких-либо мер по выведению
зарплаты на уровень прожиточного минимума, даже в перспективе до 2009
года, мы от правительства в документах не видим. Например, недавно наша
фракция получила негативное заключение правительства на пакет законопроектов по
реализации послания президента в области демографической политики.
Как уже говорилось выше, правительство недофинансирует
социальную сферу и сдерживает развитие экономики, замораживая значительную
часть бюджетных доходов в Стабфонде. Эти средства
изымаются из экономики и вывозятся за рубеж, вместо того чтобы работать на цели
социально-экономического развития России. Они обесцениваются вследствие инфляции,
которая превышает доходность активов, в приобретение которых размещаются
средства Стабфонда. Только прямые потери вследствие
инфляционного обесценивания денег, замороженных в Стабфонде,
превысили 300 млрд руб. Это больше объема
ассигнований, выделяемых в будущем году на финансирование всех национальных
проектов. Напомним, на нацпроекты будет выделено 264 млрд рублей. Полные же потери, как уже отмечалось, достигли
18% ВВП, в том числе в будущем году они составят около 6% ВВП, что
составляет 1,8 трлн рублей. Это больше, чем все
расходы страны на образование, вдвое больше расходов на здравоохранение, втрое
больше всех расходов государства на ЖКХ.
Аморальность и безответственность правительства проявляется
не только в многократном недофинансировании важных для населения отраслей
социальной сферы при наличии значительных замороженных ресурсов.
Недофинансируются отдельные критически важные направления, небольшое увеличение
ассигнований на которые дает эффект в тысячах спасенных человеческих жизней,
предотвращенных пожарах и катастрофах, прорывных технологиях роста производства
и повышения конкурентоспособности национальной экономики. Это касается, прежде
всего, недофинансирования мероприятий по организации ухода за беспризорными
детьми, по модернизации очистных сооружений, по защите лесов, по предоставлению
жилья сиротам, по вакцинации населения.
Аморальным и противоправным является игнорирование
правительством государственных обязательств по восстановлению дореформенных сбережений
граждан, незаконно замороженных и обесцененных государством. Досрочное
погашение внешнего долга при отказе погашать долг государства перед российскими
гражданами является дискриминацией последних. Отказ решать эту проблему при
огромном профиците бюджета, вывозимом за границу,
является прямым нарушением конституционного права граждан на законно заработанную
ими собственность. Объем средств Стабфонда,
накапливаемый к концу 2007 года, достаточен для выполнения долговых
обязательств государства по восстановлению дореформенных сбережений,
установленных Федеральным законом «О восстановлении дореформенных сбережений
граждан и подтвержденных решением Конституционного суда». Отказ правительства
от их выполнения в условиях профицита бюджета и погашения внешнего долга,
коротко говоря, противоправен.
Исходя из содержательных целей государственной политики
социально-экономического развития страны, с учетом международного опыта и
состояния отечественного человеческого и научно-производственного потенциала,
могут быть обоснованы следующие предложения по изменению проекта федерального
бюджета на 2007 год.
Соблюдение продекларированного правительством принципа
сбалансированности требует отказа от профицита бюджета. Эта мера позволит
увеличить расходы на 1,5 трлн руб. Благодаря
соответствующему увеличению конечного спроса произойдет увеличение прироста ВВП
на 6%, что при сохранении неизменным прогнозируемого уровня доходов федерального
бюджета в ВВП даст дополнительно 418 млрд рублей
доходов. Таким образом, общий прирост расходов федерального бюджета составит
около 2 трлн руб. Ими следует распорядиться следующим
образом.
1) Распределение прироста расходной части бюджета должно
исходить из необходимости повышения расходов на цели социально-экономического
развития страны до общепринятого в мире уровня. В том числе расходов на
здравоохранение – до 5% ВВП, на образование – до 6% ВВП, на науку – до 2% ВВП.
Это означает увеличение расходов на здравоохранение на 783 млрд
рублей (то есть в 2 раза), на образование – на 755 млрд
рублей (то есть в полтора раза), на науку – на 450 млрд
рублей (то есть в 3 раза).
2) В рамках этого увеличения расходов должны быть полностью
решены наиболее злободневные проблемы: детская беспризорность, эпидемии
социально обусловленных болезней, качество питьевой воды, модернизация ЖКХ и
др.
3) Технологическая структура распределения прироста
расходов должна учитывать необходимость повышения заработной платы работников
бюджетной сферы не менее чем в 2 раза, исходя из повышения минимальной зарплаты
до уровня прожиточного минимума.
4) Территориальная структура распределения прироста
расходов должна исходить из конституционного принципа равенства граждан и
предусматривать универсальные для всей страны нормативы финансирования
социальных расходов.
5) Накопленные средства Стабфонда
(составляющие примерно 2,5 трлн рублей) должны быть
вложены в погашение долга государства по дореформенным вкладам и в перспективные
инвестиционные проекты, расширяющие «узкие места» российской экономики, наиболее
важными из которых являются модернизация и капитальный ремонт
жилищно-коммунального хозяйства (расчетная потребность в средствах – не менее
100 млрд рублей), модернизация и расширение
транспортных сетей: дорожное строительство, лизинг новых самолетов
отечественного производства, строительство и модернизация трубопроводов, водных
путей и др. (расчетная потребность – не менее 300 млрд
рублей), формирование полноценных институтов развития, обеспечивающих
долгосрочное кредитование перспективных инвестиционных проектов (РБР, Росэксимбанк, Росагробанк),
развитие современной информационной инфраструктуры, развертывание сети фондов
кредитования малого бизнеса, создание сети венчурных фондов для финансирования
прорывных инновационных проектов.
Существенное увеличение бюджетных расходов должно
сопровождаться эффективной антимонопольной политикой, необходимой для
пресечения неизбежных попыток монополистов перераспределить в свою пользу
прирост конечного спроса. Чтобы противодействовать этому, необходимы энергичные
действия органов власти по декриминализации товаропроводящих сетей, в
особенности продовольственных; кардинальное ужесточение контроля за ценообразованием
в естественных монополиях; пресечение картельных сговоров; расширение доступа
предприятий к кредитным ресурсам; стимулирование НТП и роста производства товаров
конечного спроса, а также расширение системы гарантирования банковских вкладов.
Реализация этих предложений позволит обеспечить выход
экономики страны на траекторию опережающего роста с темпом около 12% прироста
ВВП, до 20% прироста оплаты труда, до 25% прироста инвестиций в 2007 году,
заметно повысить уровень и качество жизни населения, решить наиболее актуальные
социальные проблемы.
КМ.ру