Журнал «Золотой Лев» № 263-264- издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

П.Г. Белов

руководитель отделения геостратегии

Академии геополитических проблем, доктор технических наук

 

Бессистемность, бесконтрольность и вседозволенность

Нужен ли России подобный федеральный закон «О безопасности».

 

 

Настоящая статья содержит наиболее существенные замечания и предложения по корректировке законопроекта «О безопасности», внесённого в Государственную Думу 16 июля 2010 года, принятого там к рассмотрению 29 июля и разосланного для представления отзывов до 2 сентября, а затем одобренного 9 сентября комитетом по безопасности Госдумы и 22 сентября  – её пленарным заседанием, в первом чтении.

Демонстрируемая Госдумой поспешность, наряду с пока действующим с 1992 года одноимённым законом и принятой в мае Стратегией национальной безопасности РФ до 2020 года, не имеет сколь-нибудь рациональных объяснений. Особенно, если учесть катастрофическое положение дел в данной сфере нашей жизнедеятельности и абсолютную неадекватность ему данного законопроекта – как в части общего концепта, так и структурно-содержательного наполнения. Проиллюстрирую последнюю конкретными дефектами и укажу способы их устранения.

 

Концептуально-содержательнАЯ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ

 

При изложении позиции по только что обозначенному аспекту автор исходил из следующих исходных предпосылок: а) концепция любого законопроекта – это совокупность представлений, регламентирующих содержание и отношения с его заглавной категорией; б) в нынешней России уже имеются шесть федеральных законов, в наименовании которых содержится слово «безопасность» и один из уточняющих её признаков; б) название рассматриваемого здесь законопроекта является наиболее общим, так как в нём отсутствуют понятия, ограничивающие сферу его действия. Всё это даёт основания не только считать данный закон рамочным, т.е. призванным гармонизировать, систематизировать и устранить пробелы в соответствующей отрасли международных, государственных и общественных отношений, но также высказать ряд замечаний и предложений.

Во - п е р в ы х,  нельзя согласиться с отсутствием в тексте этого законопроекта четкого определения категории «безопасность». Дело в том, что в нынешней редакции одноимённого закона, новых федеральных законах, подготовленных с учетом международных требований, и в недавно принятой «Стратегии национальной безопасности России до 2020 года» даны абсолютно несовпадающие трактовки этого понятия через «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства», «отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба» и «состояние защищенности личности, общества и государства». Хуже того, в только что упомянутых документах не раскрыто содержание терминов «личность, общество, государство», их «защищенность» и «жизненно важные интересы», а при перечислении последних даже имеет место путаница с ценностями и потребностями. Например, «права и свободы личности» определены ст. 1 ныне действующего Закона как «жизненно важные интересы», а ст. 93 Конституции РФ – «высшей ценностью», тогда как «национальные интересы» уже трактуются п. 1.6 Стратегии как «совокупность потребностей»?!

На деле же, оперирование безопасностью всегда предполагает систему, состоящую, как минимум, из двух частей. Одна из них угрожает, являясь источником какой-то опасности, а другая – её возможной жертвой, способной пострадать каким-либо образом. Учитывая это, в английском языке есть два слова, переводимые как безопасность; одно из них (safety) обычно относиться к источнику соответствующих угроз или вызовов, а другое (security) – к их потенциальной жертве.

Что касается потенциальной жертвы, то в данном случае речь должна идти о человеке и его сообществе, называемом нация. Если точнее – то об их способности длительно сохранять жизнестойкость благодаря способности парировать различные неблагоприятные факторы, что требует чёткого представления о соответствующих потребностях и тех ценностях, которые необходимы для их удовлетворения. А вот под неблагоприятными факторами следует иметь в виду источники разных угроз и вызовов, порожденных соответствующими опасностями и способных причинить ущерб, т.е. погубить людей или сделать их непригодными к длительному существованию.

Исходя из только что изложенного, под безопасностью логично подразумевать способность людей удовлетворять те потребности, которые необходимы для самосохранения, самовоспроизводства и самосовершенствования с минимальным риском их базовым ценностям; под базовыми ценностями – занимаемую людьми территорию и исторически апробированный уклад жизни, а под риском – меру опасности, одновременно характеризующую и возможность причинения какого-либо ущерба, и его среднюю величину. Иначе говоря, всё это требует определять безопасность не как «состояние защищенности», а как системное свойство, заключающееся в длительном поддержании жизнеспособности какого-то человеческого сообщества, тогда как официально предписанную «защиту» следует дополнить прогнозированием и своевременным предупреждением препятствующих этому угроз и вызовов либо заблаговременной ликвидацией или уклонением от соответствующих источников.

Отсюда следует, что объектом национальной безопасности России (НБР) должна быть система «территория страны - её народы - уклад их жизни», которая включает не только собственно нацию (наши народы), но и всё необходимое для длительного поддержания их жизнестойкости. Ведь если сохранение, приумножение и всестороннее развитие нации – цель, то принадлежащая ей территория с ресурсами – средство, необходимое для удовлетворения всех необходимых для этого материальных и духовных потребностей, а соответствующий им уклад жизни – наиболее подходящий способ делать это с учетом специфики народов и их территории.

Вот почему представляется очевидной несостоятельность ст. 1 обсуждаемого законопроекта, где вместо раскрытия сути термина «безопасность» делается отсылка на те многие её виды, которые предусмотрены уже действующим законодательством, к тому же сам этот термин там отождествляется с НБР. Дело в том, что практически все его определения в качестве объекта используют триплет «личность, общество, государство» и их «жизненно важные интересы», а единственно возможного метода – «защиту». При этом игнорируется, что личность (как и государство) является частью общества; интересы каждого из этих объектов (субъективные представления о том, что ценно, т.е. пригодно для удовлетворения какой-то потребности) не только не подлежат юридически строгому определению, но также чрезвычайно изменчивы и часто противоречивы, тогда как защита –  это, как правило, всегда запаздывающее реагирование.

В о - в т о р ы х,  представляется недостаточным набор принципов, приведенных в ст. 2 законопроекта, а первый из них (приоритет правам и свободам) противоречит не только здравому смыслу[1], но и ст. 55, 56 Конституции РФ, где оговорены обстоятельства, требующие ограничения прав и свобод личности. Поэтому данная статья должна иметь следующий вид:

а) соответствие и подчиненность всей государственной и общественной деятельности задачам самосохранения, самовоспроизводства и самосовершенствования нации;

б) гармоничное сочетание действий сил и средств, специально предназначенных и эпизодически привлекаемых для осуществления важнейших функций в сфере безопасности;

в) соразмерность между конкретными целями и задачами обеспечения НБР, а также ресурсами, выделяемыми для их достижения и решения;

г) обязательное сосредоточение в решающем месте и нужный момент тех сил и средств, которые адекватны угрозам и вызовам безопасности;

д) приоритет политико-дипломатических и нормативно-экономических методов над военно-силовыми, и опора при их реализации на международные организации и общественное мнение;

е) предпочтение превентивно-профилактическим мерам парирования угроз и вызовов по отношению к запаздывающему реагированию на уже возникшие чрезвычайные ситуации;

ж) постоянная готовность сил и средств системы обеспечения НБР к незамедлительному принятию мер, наиболее соответствующих масштабу и характеру возможных угроз и вызовов;

з) высокая активность и результативность действий по предупреждению кризисных ситуаций и уклонению от сопутствующих им разрушительных факторов;

и) оперативное уточнение методов и задач обеспечения безопасности при изменении геополитического статуса или научно-технического и социально-экономического потенциала страны.

В - т р е т ь и х,  нельзя допустить бессистемность деятельности по обеспечению безопасности (ст. 3) и передачу лишь Президенту РФ полномочий формировать главные направления соответствующей государственной политики, а также ставить её в подчиненное положение в сравнении с издаваемыми им отдельными документами (ст. 4). Тем более – в отсутствие какого-либо контроля или отчетности перед высшими органами других ветвей власти (ст. 8 – 11).

Ведь большое число влияющих на безопасность факторов требуют, чтобы основным методом обеспечения НБР было программно-целевое планирование и управление соответствующей деятельностью, а реализующим его механизмом – соответствующая система. Её главная цель – сохранение и приумножение нации; программы – сбережение народов, уклада и территории страны; парирование объективно существующих антропогенно-социальных, природно-экологических и техногенно-производственных угроз; критерии оценки качества функционирования – порожденные ими минимальные риск либо суммарные издержки на обеспечение требуемой безопасности при выделенных затратах или приемлемом ущербе.

Структура данной  с и с т е м ы  должна включать в себя следующие три основных компонента: а) основополагающие политико-правовые документы, регламентирующие процедуру обоснования, обеспечения, контроля и поддержания оптимальных количественных показателей безопасности; б) информационные, финансовые, людские, материальные силы и средства, необходимые для обеспечения нормативных значений таких показателей; в) идеологические, дипломатические, силовые, экономические, демографические, природоохранные и другие мероприятия, соответствующие конкретным документам и ресурсам.

При этом в качестве интегральных показателей НБР должны быть приняты средние для исторического периода величины, характеризующие а) потенциал развития нации (объем национального времени, рассчитываемый перемножением численности и продолжительности жизни граждан, и объем национального достояния, как – уже реализованного в продукции, так и законсервированного в природных ресурсах страны); б) качество жизни её населения (определяется уровнями удовлетворения материально-духовных потребностей и поддержания социальной справедливости); в) защищенность нации, оцениваемая суммарными издержками от чрезвычайных ситуаций – затратами на предупреждение и ущербом от проявления в этот же период времени.

В - ч е т в ё р т ы х, представляется недопустимо размытыми и отсылочными те положения обсуждаемого законопроекта, которые касаются правовых основ обеспечения безопасности (ст. 5), координации всей соответствующей деятельности (ст. 6) и целенаправленного международного сотрудничества (ст. 7) в этой сфере.

С учетом сделанного выше предположения о статусе федерального закона «О безопасности» и изложенных выше соображений, этот нормативный акт должен устанавливать рамочные отношения по следующим концептуальным вопросам: а) укрепление геополитического статуса РФ, в том числе и благодаря соответствующему международному сотрудничеству; б) обеспечение территориальной целостности и бережное использование природных ресурсов страны, в) сохранение и приумножение численности, здоровья и качества жизни её народов, г) защита самобытного уклада их духовной и общественной жизни, д) парирование всех перечисленных выше типов угроз и вызовов нации и созданному ей государству. Из этого следует необходимость в гармонизации отношений внутри каждого подобного направления, что требует введения соответствующих нормативных актов с названием «Основы законодательства…». Кроме того, целью данного законопроекта и только что предложенных «Основ» должно быть исключение тех пробелов и противоречий в действующем законодательстве, которые привели к таким катастрофических тенденциям, как: а) сокращение численности народов России; б) разрушение традиционного уклада их духовной и общественной жизни; в) хищническое использование и распродажа не возобновляемых природных ресурсов страны.

Реализовать подобное предназначение может лишь регламентация этим законом такого нормативно-правового обеспечения, которое будет состоять не только из (а) законодательных актов Федерального Собрания РФ, но и (б) соответствующих нормативных концепций, доктрин и/или стратегий, издаваемых главой государства. Предназначение первых – установить те грани в деятельности по обеспечению безопасности, переход за которые нашими гражданами должен немедленно пресекаться и караться, а вторых – консолидировать работу разных ветвей власти и способствовать её поддержке остальным населением. Добиться этого можно лишь при высоком качестве и обнародовании требований всех этих документов, а также путём постоянного информирования граждан о результатах их выполнения и вкладе конкретных должностных лиц.

В - п я т ы х,  удивляют запредельно высокие полномочия Президента РФ (ст. 8) и – ничтожно малые таких государственных структур, как Федеральное собрание (ст. 9) и Совет Безопасности (глава 3). Ведь отсутствие соответствующих противовесов в столь жизненно важной для нации сфере чревато риском её ухода в историческое небытиё, например, – в случае занятия этой должности по протекции чуждых России сил. Разве судьба СССР – нас ничему не научила?

Что касается Совета безопасности РФ, то его статус (ст. 13), основные задачи (ст. 14) и порядок работы (ст. 17) незаслуженно принижены. В действительности, Совбез должен являться органом, осуществляющим общее политическое руководство и координацию всей деятельности в сфере обеспечения безопасности; вместо абстрактных положений типа «обеспечение условий» иметь чётко определенные задачи и не пересекающиеся с Правительством РФ функции; члены Совбеза должны назначаться из числа предложенных Федеральным Собранием страны; организация деятельности не должна сводиться к эпизодическим заседаниям и совещаниям, а быть систематической, основанной на рекомендациях специально созданного научно-исследовательского учреждения и заключающейся в решении таких главных задач, как:

определение перспектив геополитического развития государства и стратегии снижения фактора неопределённости в его внешней и внутренней политике;

заблаговременный прогноз и своевременное выявление основных угроз и вызовов нации и её базовым ценностям;

научно-обоснованное прогнозирование и предупреждение, выявление и парирование угроз и вызовов национальной безопасности страны;

формирование и мониторинг реализации государственной политики в области обеспечения НБР с использованием количественных показателей-индикаторов;

обоснование критериев и параметров, конкретизирующих национальные цели и ценности в интересах обеспечения национальной безопасности России;

стратегическое планирование процессов системного исследования, обеспечения и совершенствования НБР;

оперативное управление ходом выполнения наиболее важных федеральных целевых программ в сфере национальной безопасности;

подготовка предложений по совершенствованию системы обеспечивающих НБР органов и её нормативного правового регулирования;

всесторонне научно-методическое обеспечение государственной деятельности по обеспечению национальной безопасности;

подготовка предложений по направлениям научных исследований в области обеспечения НБР, а также аналитических материалов и проектов решений своих заседаний;

координация работы соответствующих структур, подготовка для них единых регламентов и нормативов;

 контроль расходования средств, выделенных для обеспечения и совершенствования НБР.

Повысить результативность повседневной деятельности Совета безопасности следовало бы путём придания ему трехзвенной иерархической структуры: а) её верхний уровень – включает только постоянных членов; б) средний – Коллегии, формируемые из всех членов Совбеза; в) нижний – межведомственные комиссии при каждой Коллегии. Сферы ответственности Коллегий должны быть увязаны не только с компонентами объекта НБР, требующими сохранения и сбережения (наши народы, их территория и уклад жизни), но также с типами препятствующих этому угроз и вызовов (антропогенно-социальные, природно-экологические и техногенно-производственные), а возглавлять Коллегии и МВК должны постоянные члены из числа руководителей профильных министерств или ведомств. Подобным образом необходимо структурировать также аппарат и Научный совет при Совете безопасности РФ.

 

О структурном несовершенстве И СЛАБЫХ МЕСТАХ ЗАКОНОПРОЕКТА

 

Обсуждаемый документ излишне упрощен, так как содержит лишь четыре слабоувязанные главы, что не соответствует его предназначению – полному, обобщенному и системному регулированию гармонизированных отношений по сохранению народов России, их территории и уклада жизни путем регламентации базовых принципов и механизмов, объекта и предмета, показателей и критериев оценки соответствующей государственной и общественной деятельности. Достичь всего этого можно при следующей примерной структуре данного рамочного закона:

Преамбула, уточняющая сущность заглавной и других базовых категорий, а также предназначение закона и перечень решаемых им основных задач.

Методология обеспечения безопасности (объект, предмет и принципы соответствующей деятельности, методы и механизмы ее всестороннего обеспечения).

Система обеспечения НБР (цель, задачи и показатели её результативности; стратегическое планирование и оперативное управление соответствующей деятельностью; структура нормативных актов, мероприятий, сил и средств; задачи и критерии оценки эффективности их работы).

Порядок обоснования, обеспечения, контроля и поддержания безопасности – нормирования показателей; экспертизы политических инициатив, проектов правовых документов и целевых программ; мониторинга хода их реализации и представления отчетности о результатах их выполнения и другой деятельности в данной сфере.

Заключение – этапы внедрения системы и государственного управления процессом обеспечения национальной безопасности.

Содержательное наполнение составных частей предложенной структуры выходит за рамки статьи, хотя в качестве их основы могут быть использованы рекомендации предыдущего раздела. Учет подобного при переработке концепции данного законопроекта позволил бы устранить те его наиболее пагубные дефекты, которые не только исключают коллегиальность выработки важнейших федеральных решений в сфере обеспечения НБР, но также затрудняют выявление и привлечение к ответственности виновных за допущенные при этом ошибки.

Помимо структурных недостатков, нельзя согласиться и со следующими моментами:

Законопроект как бы игнорирует недавно принятую «Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», и в нём отсутствуют положения, касающиеся компетенции судебных органов в области контроля и привлечения должностных лиц к ответственности за их просчеты в обеспечении безопасности.

Налицо перегруженность отсылочными положениями, провоцирующими к злоупотреблению полномочиями, предписанными ст. 3: п. 11; ст.4: п.1; ст. 5; ст. 8: п.6 и 8, а одно из них (ст. 14: п. 3) даже позволяет Президенту РФ радикально изменять законодательно возложенные на Совет безопасности задачи и функции. Устранить последний недостаток нужно следующей редакцией завершающей части ст. 14: «…на Совет Безопасности также иные задачи и функции».

Функции и полномочия федеральных органов государственной власти по обеспечению безопасности (глава 2) регламентированы без учета положений Конституции РФ, которая относит часть соответствующих задач к совместному ведению России и её субъектов, закрепляемому федеральными и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Международное сотрудничество по обеспечению безопасности (ст. 7) игнорирует необходимость а) отстаивания и продвижения за рубежом геополитических интересов союзного государства «Белоруссия – РФ» и национальных интересов её членов; б) использования двусторонних и многосторонних отношений для решения задач укрепления НБР и снижения соответствующих издержек; в) совершенствования систем международной и региональной безопасности.

Текст законопроекта и сопровождающие его документы требуют лингвистическо-правовой экспертизы, так как ст. 19 содержит требования по изменению действующего законодательства, что противоречит соответствующему приложению, а в ст. 3: п. 9 и ст. 14: п. 7 имеется грамматически некорректное словосочетание – «контроль за».

Резюмируя изложенное, еще раз обращу внимание на следующие наиболее серьезные недостатки обсуждаемого законопроекта:

а) неопределенность содержания заглавной категории «безопасность» и отождествление её с термином «национальная безопасность», исключающие однозначное толкование всех положений будущего федерального закона;

б) нечёткая формулировка цели появления и статуса данного нормативного акта, способная не только затруднить его восприятие гражданами, но и снизить ожидаемую от внедрения результативность;

в) ограниченность и ошибочность одного из базовых руководящих принципов, способные воспрепятствовать закреплению и развитию положений данного рамочного нормативного акта законами прямого действия;

г) неясность с объектами, основными методами обеспечения как безопасности в целом, так и её составных частей, не способствующая строгости целеполагания всей соответствующей практической работы;

д) отсутствие четкого механизма и технологии решения задач нормирования, обеспечения, контроля и поддержания приемлемого уровня национальной безопасности (в особенности – экспертизы проектов принимаемых решений и мониторинга результатов их выполнения), делающее такую работу малоэффективной;

е) недопустимые для одного должностного лица вседозволенность и полная бесконтрольность действий в столь важной сфере, а также акцент на фетишизацию при этом прав и свобод личности в ущерб их ответственности перед нацией, способные привести к губительным для страны последствиям;

ж) необоснованное принижение роли Совбеза РФ как высшего органа управления обеспечением безопасности, исключающее эффективность возложенного на него стратегического планирования и оперативного управления данным процессом;

з) перегруженность законопроекта нечеткими и отсылочными формулами, способствующая появлению различных злоупотреблений в правоприменительной практике.

 

***

 

Руководствуясь выявленными выше и другими замечаниями, логично придти к следующему общему выводу относительно обсуждаемого законопроекта: по своей концепции, структуре и содержанию основных разделов он  н е  с о о т в е т с т в у е т  статусу федерального рамочного закона, призванного стать каркасом правового обеспечения всей государственной и общественной деятельности в сфере безопасности, благодаря системному регулированию всех самых существенных отношений по сбережению народов России, их территории и уклада жизни путем удовлетворения необходимых потребностей и парирования препятствующих этому угроз и вызовов природного, социального и техногенного происхождения.

Вместе с тем пока сохраняется шанс, касающийся возможности избавления хотя бы от тех трёх недостатков, которые перечислены в названии данной статьи. Если же на предстоящем втором чтении Госдумой законопроекта «О безопасности» сделать это не удастся, тогда как Совет Федерации отнесется к нему столь же беспринципно, а Президент России не изменит своего отношения, то вступление в силу данного закона приведет, скорее, не к положительному, а – к отрицательному эффекту.

Дело в том, что подобный законотворческий исход создаст лишь видимость юридического решения столь жизненно важной проблемы: подобно ныне действующему закону «О безопасности», новый закон вследствие его бессистемности также окажется неработающим. На то, что это вполне реально косвенно указали и его авторы, утверждая в пояснительной записке, что введение в действие законопроекта не потребует ни признания утратившими силу, либо приостановления, изменения или принятия иных актов федерального законодательства, ни дополнительных материальных и финансовых затрат!?

Однако только что упомянутый эффект – не самый худший вариант. Ведь полная вседозволенность и абсолютная бесконтрольность высшего должностного лица страны, предписанная новой редакцией Федерального Закона «О безопасности», вкупе с непрозрачными процедурами подбора кандидатов на эту должность и выбора из них наиболее пригодного, может обернуться самыми губительными последствиями, вплоть до ухода России в историческое небытиё.

Так не лучше ли проявить бдительность, и заблаговременно избавить страну и каждого из нас от подобной участи?!