Журнал «Золотой Лев» № 263-264- издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

И. Ступин

специальный корреспондент журнала «Эксперт».

 

Хозяйство без твердого покрытия

Создание Федерального дорожного фонда и концентрация в нем денежных потоков

не решат главных проблем, сдерживающих развитие автодорожной отрасли

 

Строительство километра новой дороги в Санкт-Петербурге обходится в 37 млн евро

Фото: ИТАР-ТАСС

В следующем году федеральные власти намерены кардинально изменить систему финансирования автодорожного хозяйства. Если до сих пор строительные и ремонтные работы финансировались из общего налогового котла, то теперь деньги планируется направлять в Федеральный дорожный фонд и расходовать целевым образом. Основными источниками пополнения фонда станут акцизы на бензин, дизельное топливо и моторное масло.

Недавно глава Минфина Алексей Кудрин во всеуслышание заявил, что через пять-семь лет с помощью Дорожного фонда будет приведено в порядок около 70% федеральных автодорог. Однако столь оптимистичное заявление пока ничем не подкреплено. Во-первых, ущербная по своей сути модель финансирования дорожного хозяйства даже после создания Дорожного фонда принципиально не изменится. Во-вторых, прорыв в строительстве дорог невозможен без нового внятного плана развития современной транспортной сети.

 

Ни дорог, ни денег

 

Бюджетные ассигнования являются основным источником финансирования отечественного дорожного хозяйства. Внебюджетные инвестиции исчерпываются проектами строительства дорог к газовым и нефтяным месторождениям.

До кризиса на дорожное хозяйство из бюджетов всех уровней выделялось более 500 млрд рублей. В 2009 году объемы финансирования сократились примерно до 400 млрд рублей. Так, по одной из подпрограмм «Автомобильные дороги» (в составе Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы») в 2009 году было выделено 47 млрд рублей вместо запланированных ранее 78 миллиардов.

В 2010 году из федерального бюджета в дорожное хозяйство планируется направить около 300 млрд рублей, включая субсидии регионам (84,5 млрд рублей). Еще 120 млрд вложат региональные бюджеты. Объемы регионального финансирования сократились в среднем на 25% по сравнению с докризисными показателями. Сильнее всего съежились дорожные бюджеты на Урале, Дальнем Востоке, в Центральной России. Объем бюджетных вложений в ремонт и вовсе сдулся на 50–80%. «Например, в Западной Сибири бюджетное финансирование дорожных работ сократилось процентов на сорок. Мы были вынуждены переориентироваться с госзаказа на коммерческие проекты строительства дорог к нефтяным и газовым месторождениям. Кроме того, стали искать дополнительные объемы, активнее участвовать в тендерах на реконструкцию федеральных трасс», — рассказывает представитель одной из крупнейших автодорожных компаний.

Сокращение объемов финансирования коснулось не только строительных подрядчиков, но и проектировщиков. Например, в проекте бюджета одной из крупных областей в Центральной России на следующий год на проектные работы заложена мизерная сумма — 7 млн рублей.

При подобном бюджетном финансировании не приходится удивляться плачевному состоянию дорожной сети. Она включает федеральные трассы (50 тыс. км) и региональные автодороги (500 тыс. км). По оценкам ассоциации «Радор», сегодня только 0,4% региональных и межмуниципальных дорог могут пропускать без каких-либо последствий для полотна грузовики с осевой нагрузкой 10–11,5 тонны (показатели стандартной груженой фуры). «В прошлом году был принят техрегламент по безопасности транспортных средств. Автодороги должны выдерживать нагрузку на ось 11,5 тонны. Но 70 процентов наших дорог построены в 1970–1980−е годы и рассчитаны на нагрузку не более шести тонн», — говорит гендиректор ассоциации «Радор» Игорь Старыгин. В 42 регионах более 50% автодорог не отвечают нормативным требованиям, а в 18 регионах в таком состоянии находится и вовсе свыше 80% дорог. Около 46 тыс. населенных пунктов вообще не обеспечено автодорогами с твердым покрытием. «На федеральной трассе “Лена” нет твердого покрытия на участке от Нерюнгри до Якутска. На трассе Красноярск—Иркутск около 250–300 километров грунтового участка», — приводит примеры неудовлетворительного состояния дорожной сети коммерческий директор транспортно-экспедиторской компании DPD Леонид Зондберг.

 

Спланированный дефицит

 

Что же изменится с созданием Дорожного фонда? Почти ничего. Предположительно объемы финансирования из федерального бюджета незначительно вырастут: с нынешних 300 млрд рублей до 386,6 млрд в 2011 году, 347,2 млрд в 2012−м, 395,2 млрд — в 2013 году. Однако этих денег явно недостаточно.

«В среднесрочной перспективе в Федеральном дорожном фонде удастся аккумулировать ежегодно порядка 141 миллиарда рублей дополнительных поступлений. Этого не хватит даже для финансирования работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию дорожной сети в соответствии с нормативами, утвержденными правительством», — отмечается в резолюции по итогам парламентских слушаний, состоявшихся недавно в Госдуме.

В 2009 году было сдано 3 тыс. км дорог (1,8 тыс. км федеральных трасс, 1,1 тыс. км региональных). На новое строительство была потрачена лишь треть дорожного бюджета (150–180 млрд рублей). В этом, кстати, специфика российского дорожного хозяйства: во многих зарубежных странах затраты на новое строительство и ремонт сопоставимы. По экспертным оценкам, потребность в строительстве новых дорог составляет 7–8 тыс. километров в год. То есть при себестоимости километра 40–80 млн рублей только на новое строительство необходимо как минимум около 300 млрд рублей в год.

На содержание и ремонт дорожной сети строители вообще просят около 1,1 трлн рублей в год. «Двухполосным дорогам, составляющим основу сети регионального значения, требуется ремонт раз в шесть лет и капитальный ремонт раз в двенадцать лет. В последние годы выполнялось менее 30 процентов от нормативной потребности. Рассчитанная по федеральным нормативам потребность на капитальный ремонт только региональной сети составляет 603 миллиарда рублей в год. В 2010 году на эти цели направлено около 7,7 миллиарда рублей, или около 1,3 процента от потребности», — приводит пример Игорь Старыгин.

Всего на ремонт и новое строительство дорог (региональных и федеральных) требуется около 1,4 трлн рублей в год.

 

Распилить и освоить

 

Помимо дефицитного бюджета все игроки рынка дорожного строительства называют и другие проблемы. Это несовершенство бюджетного планирования, к которому будет привязан Дорожный фонд, а также уродливая система госзаказа.

«Сначала мы ждем принятия бюджета, утверждения программы дорожного строительства. Потом проводятся торги. Выделение денег начинается только в разгар строительного сезона. До этого компании вынуждены вести работы за счет собственных или привлеченных средств либо ждать бюджетных денег, рискуя сорвать сроки строительства. Не использованные до конца года средства возвращаются в бюджет. Тем самым государство само создает условия для распила и “освоения” бюджетных ресурсов», — замечает один из дорожников.

Сегодня основным механизмом распределения бюджетных средств являются аукционы. В торгах на проектирование и выполнение строительных работ выигрывает подрядчик, предложивший самую низкую цену. При этом прочие параметры (качество, эффективность, расходы на эксплуатацию и проч.) не учитываются.

По закону во главу угла при проведении торгов по госконтрактам поставлена цена. По мнению гендиректора компании ДСК «Автобан» Алексея Андреева, вопросы безопасности, качества строительства исполнения подрядчиком контрактных обязательств в рамках существующих процедур размещения госзаказа отходят на второй план. «За счет чего участники торгов демпингуют на 40–50 процентов? Почему никто не задает этот вопрос? Снизить цену можно, например, если у участника торгов есть в собственности щебеночный карьер или какие-нибудь производственные мощности, максимально приближенные к объекту строительства, парк техники. Но такого экономического обоснования демпинга по закону не требуется. Итог закономерен: демпингующий подрядчик экономит на проектных решениях и качестве стройматериалов либо получает аванс и исчезает», — негодует один из наших собеседников.

«Ставить ценовой критерий на первое место особенно неправильно при поиске подрядчика на проектирование. Ведь ошибки, вызванные желанием сэкономить, могут дорого стоить на следующих этапах реализации проекта», — уверен директор Ассоциации дорожных проектно-изыскательных организаций «Родос» Дмитрий Немчинов. Известны случаи крайне агрессивного демпинга на торгах по проектированию, когда при начальной цене 10 млн рублей контракт заключался на 1,7 млн. Дорожники утверждают, что за такие деньги можно разве что нарисовать эскиз.

 

Отберите махорку у дураков

 

Стоит ли доверять дорожникам, которые рассчитывают нормативные потребности? Бытует мнение, что себестоимость российских дорог неоправданно завышена и в разы превышает затраты зарубежных строителей. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что средние цены вполне сопоставимы с зарубежными показателями.

Средняя стоимость километра автодороги при оценке объектов — аналогов по приведенным затратам в России составляет 41 млн рублей, в Германии в рублевом эквиваленте — 122 млн, в Канаде — 82 млн, в Финляндии — 41 млн рублей. Дешевле только а Китае — 35 млн рублей.

Согласно аналитическим материалам по вопросам стоимости дорожно-мостовых объектов, подготовленным по заказу Федеральной дорожной администрации США (FHWA) в 2007 году, стоимость строительства 1 км полосы движения для стандартного внегородского четырехполосного хайвея с разделенными проезжими частями составляет от 2 до 6 млн долларов в зависимости отместных условий. Затраты для городского хайвея — от 3 до 13 млн долларов. Их размер зависит от стоимости выкупа земли, переноса коммуникаций, сооружения сложных мостов и развязок. Для городов с населением более 1 млн жителей стоимость дорог может варьироваться от 15 до 65,5 млн долларов (верхняя граница достигнута при строительстве Большого Бостонского тоннеля).

Откуда берутся космические расценки на строительство участков дорог Москва — Санкт-Петербург (37 млн евро за км), Москва — Минск (около 35 млн евро за км), Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге (1 млрд евро за км)? Причина — не столько в желании строительных подрядчиков накрутить себестоимость, сколько в неоправданных и не всегда обоснованных амбициях заказчиков, которые транжирят деньги на технически сложные, дорогостоящие затеи.

«Смотришь иногда на капиталоемкие строительные проекты в благополучных регионах, и создается ощущение, что у заказчиков денег — как у дурака махорки. Уйма денег зарыта в вавилонские проекты с очень проблематичной транспортной эффективностью. На ровном месте построены гигантские тоннели, трехэтажные развязки вместо легкой эстакады и светофора. В столице возвели недавно тоннельчик за 70 миллиардов рублей протяженностью 1,8 километра. Хотя можно было сделать обход длиной 3,5 километра, который получился бы в разы дешевле. Отсюда возникает запредельная себестоимость: тоннели, сложные развязки — все это утяжеляет смету. В Питере в районе Пулкова сделали трехэтажные развязки. Во всем мире такие сооружения строят только в местах пересечения фривеев», — комментирует научный руководитель НИИ транспорта и дорожного хозяйства Михаил Блинкин.

Еще одно объяснение раздутости смет — высокие затраты на подготовку к строительству, которые могут в разы превышать стоимость строительных работ. Дорожники сетуют, что, как только становится известно о строительстве дороги, вся земля по маршруту ее прохождения активно скупается. «Недавно один из чиновников с высокой трибуны кричал — зачем нам такие широкие обочины или разделительные полосы? Но ведь это резерв для расширения трассы в будущем. А что сегодня? У нас все скуплено вокруг реконструируемых трасс. Нет такого закона, который бы говорил: есть полоса отвода рядом с дорогой, и она — неприкасаемая. При реконструкции одной из подмосковных магистралей выяснилось, что под самый откос была продана земля. Естественно, ее пришлось выкупать», — рассказывает один из наших собеседников.

Эта статья расходов связана как с несовершенством законодательства, так и с коррупцией. По словам руководителя Счетной палаты Сергея Степашина, расходы на отселение граждан из зоны строительства и выкуп земельных участков зачастую необоснованны. Например, при строительстве одной из дорог в Ивановской области было выкуплено почти в десять раз больше земельных участков, чем это предусмотрено правительственной документацией. Нецелевое использование бюджетных средств составило 92 млн рублей.

 

Самообман и фикция

 

Теоретически одним из источников финансирования дорожного строительства могли бы стать частные инвестиции. Однако рассчитывать на них не приходится.

В последние годы Минтранс развивает идею строительства платных автодорог на основе государственно-частного партнерства (ГЧП). Создана госкомпания «Автодор», которая получила в управление ряд федеральных автотрасс и вскоре планирует начать эксплуатацию отдельных участков в платном режиме.

Анонсированы два проекта строительства платных автострад: выход на МКАД с автомагистрали М-1 Москва — Минск и участок автодороги Москва — Петербург (подход к аэропорту Шереметьево). Однако пока эти стройки буксуют, а частные инвесторы (особенно зарубежные) вкладываться в проекты строительства платных автодорог явно не спешат.

«Реалии таковы, что пока ГЧП в дорожном строительстве — самообман и фикция. Десять лет назад чиновникам Минтранса удалось убедить вышестоящее начальство в том, что будущее — за строительством платных автодорог. Мол, придут некие иностранные инвесторы и построят много прекрасных трасс. Но чуда не случилось. На сегодняшний день известно о двух крупных концессионных проектах, которые финансируются не из частной кубышки, а за счет Инвестфонда, “Газпрома”, а также консолидированных кредитов Сбербанка и ВТБ», — рассказывает один из экспертов.

Да и сами по себе платные дороги вряд ли можно рассматривать как инструмент решения дорожных проблем. В большинстве стран мира их доля относительно невелика. Больше всего «платников» во Франции — около 7% от общей протяженности сети. «Но основная функция платных дорог — расщепление трафика между хорошими дорогами и очень хорошими. Тотальная платность — это глупость», — резюмируют эксперты.

 

Бюджетная опора

 

Специалисты уверены: единственным рычагом для развития автодорожного строительства являются бюджетные инвестиции. При этом рост объемов финансирования невозможен без увеличения налоговой нагрузки. Такова суровая реальность.

 

«Известно, что для поддержания дорожной сети в порядке стране требуется более триллиона рублей в год. Разделите 1 триллион на 40 миллионов автомобилистов. Получите 25 тысяч рублей налогов вместо 5 тысяч рублей, которые платят автовладельцы сейчас. При этом нынешняя модель содержания и развития дорожной сети за счет налогов общего покрытия не работает нигде в мире. Разумеется, нужна система общественного контроля за использованием средств. Зайдите на сайт дорожной администрации любого американского штата. Там до копейки расписано, сколько и на что потрачено. Это необходимый элемент для достижения консенсуса между государством и налогоплательщиками, которые хотят видеть, куда вкладываются деньги», — говорит Михаил Блинкин из НИИ транспорта и дорожного хозяйства.

 

Прежде чем увеличивать налоги, власти должны предложить налогоплательщикам не только механизмы контроля, но и внятный, осмысленный план дорожного строительства, акцентированный на создание новой, современной и комфортной сети дорог. Ведь до сих пор непонятно, какие дороги строить, почему и в какой последовательности. Крупные проекты можно пересчитать по пальцам. Во-первых, это московские и  питерские стройки (ЧТК, КАД). Во-вторых, строительство транспортной инфраструктуры в рамках мегапроектов в Сочи и на Дальнем Востоке. В-третьих, строительство трассы Чита — Хабаровск, а также реконструкция участков федеральных магистралей в Московском регионе.

 

«Есть программа модернизации транспортной инфраструктуры, федеральная подпрограмма “Автомобильные дороги”. Однако все эти документы отстали от реалий и не предполагают прорыва в автодорожной сфере. Нам нужно обеспечить связанность страны автодорогами, построить сеть региональных связок, построить около 5 тысяч километров хайвеев к аэропортам. Это вопрос обороноспособности страны, развития бизнеса. Вместо этого бюджетное финансирование сконцентрировано на мегапроектах, зачастую не имеющих экономического обоснования, а также на развитии лучевой структуры — то есть строительстве и реконструкции шоссе, связывающих с другими регионами Москву. Попутно ведется латание выездов из крупных городов. Еще одна сквозная идея госполитики — перевод отдельных участков существующих автодорог в платный режим. И это все», — разводят руками специалисты.

 

Внятного плана создания и развития национальной автодорожной сети пока не предложено. Зато есть вполне конкретные намерения повысить акцизы на топливо к 2013 году на 3 рубля.

 

Ритм и качество

 

Между тем, по мнению специалистов, в стране необходимо полностью перестроить всю транспортную инфраструктуру. Сеть автодорог, созданная в советское время, уже не вполне учитывает рыночные реалии, а также инвестиционные планы, связанные с развитием территорий. «Нужна новая идеология. Например, во всем мире автодороги разделяются на три группы: местные, находящиеся в ведении муниципалитетов, коллекторные и магистральные. Речь идет о четком разделении функций мобильности и доступа к месту жительства, занятости, досуга. Магистральные дороги должны обеспечивать высокую скорость передвижения, а также одинаковые скорости транспортного потока, чтобы снизить количество аварий. На коллекторных дорогах более жесткий скоростной режим. А местные дороги должны проектироваться таким образом, чтобы у водителей не было возможности разогнаться. Развитая сеть магистральных и коллекторных дорог обеспечивает широкий выбор альтернативных маршрутов в случае каких-либо затруднений. Например, в Москве, в условиях радиально-кольцевой структуры, использование альтернативных маршрутов связано с существенным перепробегом, ростом транспортных затрат. Водители объезжают МКАД по улицам, которые являются местными и не предназначены для транзита», — поясняет Дмитрий Немчинов из «Родоса».

Важно, чтобы дороги проектировались и строились в привязке к существующим либо планируемым зонам деловой активности и жилой застройки. «Во всем мире в схемах территориального планирования намечены зоны промышленного и жилого развития, рассчитаны транспортные потоки. А у нас по Градостроительному кодексу транспортная проработка схем территориального планирования не является приоритетом. Этот принцип вообще не затрагивается данным документом. Главгосэкспертиза при согласовании строительных проектов проверяет только конструктивные элементы, но не анализирует транспортные потоки», — сетует один из наших собеседников. Нуждается в усовершенствовании система размещения госзаказа.

 

«Заказы на  строительство, реконструкцию, капремонт должны размещаться путем проведения открытого конкурса с обязательной предквалификацией подрядчиков. Электронные аукционы на строительство транспортных объектов надо отменить, ввести понятие демпинга и требовать от участников конкурса аргументированного технико-экономического обоснования снижения цены относительно стартовой более чем на 10 процентов», — уверен Алексей Андреев из ДСК «Автобан».

 

Должен учитываться опыт ключевых инженеров проекта. Если компания заявила группу конкретных специалистов, то они же и должны довести проект до конца, а не переходить с объекта на объект.

Контракты на строительство и ремонт целесообразно заключать, исходя н из минимальной стоимости работ, а из минимальных совокупных затрат, которые складываются из расходов на строительство, а также издержек пользователей и бюджета, появляющихся в процессе эксплуатации автодороги. При проведении тендеров на строительство дорожных сетей логично учитывать затраты пользователей, возникающие в течение всего жизненного цикла автотрассы. Должен выигрывать не тот подрядчик, который отчаянно демпингует, а тот, который максимально снижает убытки пользователей и совокупные затраты бюджета в процессе эксплуатации. Например, предлагает эффективные проектные решения, алгоритмы организации ремонтных работ, позволяющие избежать заторов в часы пик. «Если мы хотим получить удобную транспортную инфраструктуру, тогда надо не только обеспечить ритмичное государственное финансирование дорожных проектов, но и перевести конкуренцию из денежной в качественную плоскость», — резюмируют эксперты.

 

Эксперт» №44 (728)/8 ноября 2010