Журнал «Золотой Лев» № 265-266 - издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

М.Г. Делягин

директор института проблем глобализации

 

Бюджет консервации стагнации[1]

 

План госрасходов имеет асоциальную направленность и не содержит рычагов для модернизации

Бюджет государства представляет собой подлинную квинтэссенцию всей его политики: что бы государство ни делало, что бы оно ни намеревалось предпринять, оно неминуемо тратит на это деньги. Поэтому анализ проекта бюджета позволяет сделать важные выводы относительно того, как государство определяет приоритеты, как отстраивает иерархию целей, в чем видит свою миссию, а от каких задач отказывается.

 

Открытая недостоверность

 

Традиционной политикой Минфина в последнее десятилетие было построение бюджета на основе существенного занижения главного фактора, определяющего все развитие российской экономики, – прогнозных мировых цен на нефть. Их драматическое и самоочевидное занижение обеспечивало бюджету каждого года колоссальный запас прочности в виде практически гарантированных нефтяных сверхдоходов, которые с лихвой компенсировали любые ухудшения конъюнктуры, просчеты прогнозирования и ошибки экономической политики.

Однако прогноз федерального бюджета на 2011 год Минфин согласился строить на основе прогноза среднегодовых мировых цен на нефть в размере 75 долларов за баррель, что представляется вполне правдоподобным и по крайней мере не связанным с явным занижением. (Правда, в случае нанесения США и Израилем масштабного военного удара по Ирану мировые цены на нефть значительно превысят этот уровень, и прогноз, легший в основу бюджета, окажется традиционно заниженным, — однако обязательства государства нельзя планировать на основе вероятностных процессов.)

Несмотря на это, представляется, что Минфин отнюдь не отказался от идеи обеспечения «бюджетной заначки», страхующей его от возможных промахов и непредсказуемого изменения ситуации, но всего лишь изменил ее форму: теперь вместо занижения прогнозных цен на нефть он использует «занижение базы», то есть прогнозируемых бюджетных результатов текущего года.

К настоящему времени они уже примерно ясны и занижаются в проекте федерального бюджета на 2011 год самым наглядным образом. Так, на 1 октября 2010 года дефицит федерального бюджета составляет 2,2% ВВП, а бюджет-2011 сверстан исходя из того, что за 2010 год в целом этот же дефицит составит 5,3% ВВП (таблица 1). Понятно, что бюджетная катастрофа, соответствующая столь резкому скачку дефицита, в текущем IV квартале представляется крайне маловероятной. Соответственно, Резервный фонд на 1 октября составляет 1258,3 млрд руб., а к 1 января 2011 года, если верить проекту бюджета-2011, он должен (в процессе покрытия его завышенного дефицита) сократиться до 343,7 млрд руб. — в 3,7 раза больше, чем за предшествовавшие девять месяцев. Он, вероятно, еще несколько сократится, но отличие от прогнозного уровня все равно составит около 900 млрд руб., что представляется более чем достаточной «подушкой безопасности».

Однако формирование этой «подушки» в том или ином виде при всей ее бюрократической и психологической оправданности является совершенно неприемлемым, ибо нарушает один из фундаментальных принципов бюджетного планирования — принцип достоверности.

С сугубо же практической точки зрения, занижение вероятных доходов является инструментом занижения и расходов, что упрощает бюрократии отказ от модернизации под вздорным предлогом отсутствия денег (на­помним, в то самое время, когда остатки неиспользуемых средств в федеральном бюджете растут второй месяц подряд и на 1 октября 2010 года достигли 4,4 трлн руб.).

Ярчайшим, хотя и, безусловно, частным проявлением недостоверности проекта бюджета-2011 представляется предусмотренное им (как следует из текста на стр. 120 пояснительной записки) выделение 1,68 млрд руб. на «подготовку и проведение» Всероссийской переписи населения, в то время как и подготовка, и проведение ее были осуществлены в 2010 году (а в 2011 году средства должны расходоваться лишь на обработку ее результатов и представление полученных данных государственным властям и общественности).

Понятно, что эта запись осталась со времен беспорядочных переносов сроков переписи, и ее, скорее всего, просто забыли перенести (1,7 млрд руб. – деньги для бюджета небольшие), однако она ярко характеризует степень небрежности при подготовке бюджета.

 

 

Забудьте о модернизации

 

Принципиальным пороком проекта федерального бюджета на 2011 год является его несоответствие официальным заявлениям о проведении в России инновационной (да и любой иной) модернизации, что, по сути дела, дезавуирует их, дискредитируя тем самым делающих эти заявления политических лидеров.

В частности, проектом бюджета не предусматривается практически никаких мер по стимулированию модернизации (даже таких простых, как налоговые льготы на обновление основных фондов). Бесконечные разговоры о «наукограде» Сколково не сопровождаются, насколько можно судить, конкретной оценкой масштаба льгот, предоставляемых его резидентам в 2011 году, что создает подозрения об ожидаемом отсутствии этих льгот.

Результаты в области развития конкретных отраслей, которые предполагается получить при помощи федеральных программ, просто смешны и не соответствуют глубине проблем и масштабам задач, поставленных перед экономикой и обществом президентом Медведевым.

Расходы на национальную экономику в целом предполагается увеличить к 2013 году (по сравнению с 2010-м) на 2,3%. Это ниже не только действительного, но даже и прогнозного уровня инфляции и означает их сокращение в реальном выражении примерно на 9%.

Общие расходы бюджета за то же время предполагается увеличить на 11,2% в номинальном выражении, что в реальном выражении (даже с учетом официального, явно заниженного прогноза инфляции) означает их сохранение в 2013 году на уровне 2010-го: в 2011 году расходы в реальном выражении сократятся на 2,2%, в 2012-м — на 0,5%, а в 2013 году увеличатся на 2,7%.

 

Подлинные приоритеты: спекуляции и армия

 

Реальные приоритеты государства, выражаемые в динамике его расходов на различные направления (принципиально важно, что указанные расходы приводятся Минфином в сопоставимом виде!), как ни прискорбно это признавать, в корне противоречат официально заявляемым.

Важнейшим направлением деятельности государства, если исходить из динамики расходов, являются отнюдь не модернизационные потуги, но элементарные финансовые спекуляции. В самом деле: как показано в таблице 2, расходы на обслуживание государственного долга (не погашение, а именно обслуживание, то есть выплату процентов) предполагается в номинальном выражении увеличить в 2,1 раза — с 280,3 млрд руб. в 2010-м до 600,7 млрд в 2013 году (на 39,1% — в 2011 году, на 32,9% — в 2012 и на 15,9% — в 2013 году). В условиях наличия у государства огромных неиспользуемых финансовых резервов (как в бюджете, так и в Банке России) заимствование средств представляется не более чем поощрением финансовой спекуляции, поддержанием за счет средств бюджета разнообразных финансовых спекулянтов (и, вероятно, актом тесно связанной с описанными процессами коррупции).

Проект бюджета предусматривает покрытие его дефицита не за счет неиспользуемых средств (в том числе Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, который и в 2013 году, как предполагается, будет превышать 2,6 трлн руб.), но за счет размещения ценных бумаг, то есть наращивания государственного (в основном внутреннего) долга (таблица 3).

Так, в 2010 году для утвержденного законом покрытия части дефицита в размере 950,1 млрд руб. предполагалось осуществить чистое размещение госбумаг на сумму (превышение раз­мещения над погашением) 986,4 млрд руб. (из них 807,1 млрд руб. — на внутреннем рынке и 179,3 млрд руб. — на внешнем). В 2011 году для покрытия дефицита в 1524,6 млрд руб. Минфин намерен осуществить чистый выпуск госбумаг на 1478,3 млрд (в том числе 1340,8 млрд руб. — на внутреннем рынке и 137,5 млрд — на внешнем). В 2012 году дефицит запланирован в размере 1726,9 млрд руб.; для его покрытия предполагается чистый выпуск государственных ценных бумаг на 1678,8 млрд руб. (в том числе на внутреннем рынке будет привлечено 1504,4 млрд руб., на внешнем – 174,4 млрд руб.). В 2013 году ситуация сохранится: для покрытия дефицита в 1785,7 млрд руб. при помощи госбумаг (за вычетом погашения) будет привлечено 1661,4 млрд руб. (в том числе 1485,3 млрд – на внутреннем рынке и 176,1 млрд – на внешнем).

Зачем идейным наследникам 90-х годов понадобилось вновь загонять Россию в долговую кабалу? Ответ один: из-за заинтересованности в прибылях финансовых спекулянтов — будущих кредиторов и организаторов размещений государственных ценных бумаг.

Второй по значимости приоритет — национальная оборона: расходы на нее вырастут на 64,4% с 1276,8 до 2098,6 млрд руб. (на 18,8% — в 2011 году, на 9,1% — в 2012-м и на 26,8% — в 2013 году). До наведения порядка в военных финансах осуществлять форсированную накачку армии деньгами — значит снижать эффективность их использования.

Совершенно непонятно, как соотносится резкий рост финансирования армии с ее фактическим разгоном в ходе так называемой «военной реформы», которая, насколько можно понять, последовательно разрушает обороноспособность страны. При анализе ее хода возникает устойчивое ощущение, что разрабатывающие и осуществляющие ее военные руководители просто не нуждаются в сохранении российской армии для защиты даже своих собственных семей — возможно, в предположении того, что их семьи будет «в случае чего» защищать, грубо говоря, швейцарская, но никак не российская армия.

Весьма интересным представляется то, что расходы на пограничную службу, которые в 2011 году намечено увеличить на ничтожные 2,1%, а в 2012-м — сократить на 6,5%, в 2013 году предполагается разом увеличить на 20,8% (на 15,3 млрд руб.). Невольно возникает вопрос о том, какую именно границу собирается укреплять российское государство после президентских выборов 2012 года? Если речь идет о действительно незащищенных границах — с Казахстаном, Монголией и (частично) Китаем, — остается неясным смысл двухлетнего ожидания перед исправлением очевидных всем недостатков (особенно в условиях наличия в бюджете значительных и более чем достаточных для решения этой задачи свободных средств). Откладывать же укрепление границы на период после избрания нового президента страны имеет смысл лишь в одном случае: если укрепление границы не вызовет массовой поддержки населения и, более того, дискредитирует власть.

Сегодня Россия имеет только одну границу такого рода — с Белоруссией. Действительно, ее закрытие до президентских выборов станет политическим самоубийством, причем не только непосредственно совершившего это политика, а после выборов, как уже бывало, у президента временно развяжутся руки.

Однако вполне логичная с точки зрения политических интриг ситуация представляется смертельно опасной с социальной точки зрения, ибо создание несуществующей сегодня границы не только станет концом идеи Союзного государства, но и на долгие годы положит конец любой реинтеграции постсоветского пространства с участием России.

Резкий рост расходов на оборону парадоксальным образом сочетается с практически полным прекращением финансирования «участия России в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности»: расходы на эти цели предполагается снизить с 7,73 млрд руб. в 2010 году до 0,44—0,45 млрд в 2011—2013 годах.

Кардинальное увеличение расходов на оборону представляется особенно поразительным на фоне совершенно незначительного — на 6,6% (с 1109,1 до 1182,8 млрд руб.) — повышения номинальных расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, что означает сокращение государственных расходов на эту сферу в реальном выражении. А ведь стране сегодня, насколько можно судить, грозят не столько внешние военные угрозы, которым противостоит армия, сколько в первую очередь терроризм, которому противостоят ФСБ, МВД и ФСКН!

Кроме того, широко разрекламированная реформа правоохранительных органов по идее должна сопровождаться увеличением их финансирования (как на их социальное обеспечение, так и на техническое переоснащение). Когда реформа не предусматривает увеличения расходов и ограничивается в основном предоставлением беспрецедентных полномочий, возникает ощущение, что эти полномочия передаются сотрудниками ФСБ, МВД и Следственного комитета в том числе и для того, чтобы они «кормили себя сами», как некогда царские губернаторы.

Третьим и четвертым по значимости приоритетом государства представляются охрана окружающей среды (расходы предполагается увеличить к 2013 году по сравнению с 2010‑м на 25,6%) и образование (на 17,0%), что представляется совершенно правильным. Однако основная часть прироста финансирования — соответственно на 26,7 и 16,4% — намечена на предвыборный 2011 год, после которого эти статьи утратят свою приоритетность. В 2012 году расходы на охрану окружающей среды вырастут на незначительные 3,5%, а в 2013-м и вовсе сократятся на 4,2%. Расходы же на образование в 2012 году сократятся (хотя и чисто символически — на 0,1%), а в 2013 году вырастут на жалкие 0,7%. Таким образом, после президентских выборов расходы на охрану окружающей среды и на образование в реальном выражении начнут сокращаться.

В области образования интересен резкий рост расходов на начальное профессиональное образование в 2012 году — с 3,7 до 8,4 млрд руб., в 2,3 раза, – при наглядной стагнации среднего профессионального образования. Получается, что подготовку рабочих и служащих, несмотря на все разговоры о модернизации, предполагается ограничить лишь самыми простыми специальностями.

Интригует и практическое прекращение прикладных научных исследований в области образования сразу же после выборов 2012 года: в 2010—2012 эти расходы медленно растут с 19,3 до 21,9 млрд руб., а в 2013 году они падают более чем вчетверо — до 5,2 миллиарда.

И на этом перечень государственных приоритетов заканчивается: динамика расходов на все остальные статьи государственных расходов существенно ниже общей динамики расходов!

 

 

Пасынки бюджета

 

Расходы на культуру к 2013 году предполагается увеличить на жалкие 1,9%, и также за счет предвыборного 2011 года, когда они увеличатся на 10,0%; в 2012 году они сократятся в натуральном выражении на 4,0%, а в 2013-м — еще на 3,5%. При этом в проект бюджета заложено опережающее свертывание расходов на кинематографию: с 5,6 млрд в 2010 году они уменьшаются до 5,4 млрд в 2011 и затем обваливаются до 4,5 млрд руб. в 2012—2013 годах. Причина, вероятно, заключается в технологически обусловленной длительности кинопроизводства, которая просто не позволяет использовать для влияния на общественное сознание расходы, сделанные в текущем году. Поэтому в 2012 году, когда влиять на президентские выборы будет уже поздно, произойдет наглядное сокращение расходов: финансирование кинематографии, по меньшей мере отчасти, лишится стратегической политической цели.

Схожая ситуация со здравоохранением: увеличение его финансирования за 2010—2013 годы составят ничтожные 0,7% (то есть в реальном выражении расходы сократятся более чем на 10%). При этом в предвыборном 2011 году расходы на него вырастут на 8,4%, в 2012-м — на 3,3%, чтобы в 2013-м рухнуть на 10,1%.

В данной сфере бросается в глаза уверенное сокращение финансирования амбулаторной помощи. Со 132,7 млрд руб. в 2010 году оно уменьшится до 118,9 млрд в 2011‑м, несколько подрастет — до 124,4 млрд в предвыборном 2012-м и затем обрушится до 85,7 млрд руб. — на 31,2% — в 2013 году. Общее сокращение финансирования за три года в номинальном выражении составит 47 млрд руб. и превысит полтора раза.

При этом существенно, что медицинская помощь тем эффективнее, чем раньше она ока­зывается: расходы на профилактику дают с точки зрения обеспечения здоровья нации больший результат, чем расходы на поликлиники, а расходы на поликлиники — чем расходы на стационарное лечение. Предупреждать болезнь или выявлять ее на ранней стадии с сугубо экономической точки зрения намного выгоднее, чем лечить запущенное заболевание. Однако сокращение финансирования амбулаторной медицинской помощи уводит здравоохранение с этого простого и понятного пути, объективно способствуя тем самым снижению общественного здоровья, завышению его расходов и, соответственно, увеличению прибылей паразитирующего на здравоохранении бизнеса.

Расходы на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия в 2010—2012 годах будут медленно расти с 11,3 до 14,0 млрд руб., но в поствыборном 2013 году почему-то резко сократятся — на 15,9% (до 11,8 млрд руб.). Видимо, после избрания президента России вероятность распространения эпидемий волшебным образом снизится (с учетом инфляции) на одну пятую.

Крупнейшую статью расходов федерального бюджета — финансовую помощь регионам — к 2013 году предполагается сократить почти на четверть: на 23,1% (реальное сокращение превысит одну треть). Между тем и прогноз социально-экономического развития, и сам бюджет не оставляет никаких надежд на то, что бедственное положение многих российских регионов качественно улучшится.

В 2012 году (так как сокращение трансфертов с 1 января, скорее всего, не успеет сколь-нибудь значимо повлиять на президентские выборы) предполагается резко сократить межбюджетные трансферты по двум весьма болезненным для регионов направлениям.

Прежде всего дотации региональных бюджетов на поддержание их сбалансированности (то есть способности осуществлять хотя бы совершенно необходимые выплаты) в критических ситуациях в 2011 году по инерции кризиса еще составят 115,6 млрд руб., но в 2012—2013 годах рухнут в 4,8 раза. А трансферты на поддержание занятости в 2011 году будут сокращены на 31,3% по сравнению с 2010 годом (до 27,8 млрд руб.), а в 2012 и 2013 годах не будут осуществляться вообще: кризис закончился, создание рабочих мест за счет бюджета более не актуально.

Несмотря на теоретическое обоснование этой позиции, прекращение чрезвычайной поддержки регионов в условиях прогнозируемого низкого экономического роста (4,2% и ниже), не позволяющего поддерживать социальную стабильность (для этого, как показали специально проведенные исследования, надо минимум 5% роста), преждевременно: новые обострения ситуации представляются практически неизбежными.

Парадоксально, но расходы бюджета на физическую культуру и спорт накануне Олимпиады в Сочи и при крайне неблагополучной ситуации с массовым спортом и связанным с ним здоровьем населения к 2013 году предполагается сократить почти на четверть — на 23,5%.

Расходы же федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство и вовсе предполагается уменьшить в 2,8 раза. Вероятно, правительство не уповает на глобальное потепление, а всего лишь намерено окончательно переложить ответственность за ЖКХ на регионы, которые одновременно лишатся значимой части федеральной помощи.

На фоне стремительного свертывания общего объема расходов на ЖКХ шокирует увеличение их части, направляемой на благоустройство: с 55,2 млн руб. в 2010 году они уже в следующем, 2011 году должны вырасти в 17,7 раза — до 977,2 млн, после чего за следующие два года сократиться в 1,8 раза — до 555,2 млн руб. Общий рост, таким образом, превысит 10 раз.

Причина столь феерического роста финансирования — включение в данный раздел части расходов двух федеральных целевых программ: «Развитие российских космодромов на 2006—2015 годы» (422,0 млн руб. — в 2011 году и 297,9 млн руб. — в 2012-м) и «Сохранность и реконструкция военно-мемориальных объектов в 2011—2015 годах» (по 500 млн руб. ежегодно). Если последняя программа вполне прозрачна (вызывает недоумение лишь включение ее в расходы на жилищно-коммунальное хозяйство), то первая вызывает серьезные вопросы: либо под «благоустройством космодромов» понимается что-то специфическое, и речь идет о простом занижении расходов на космос, либо благоустройство жилищно-коммунального хозяйства космодромов по какой-то неясной причине стало актуальным лишь на шестом году осуществления программ и за два года будет полностью завершено.

 

 

Подрыв социальной сферы

 

Принципиально важной особенностью проекта федерального бюджета на 2011 год является его последовательно асоциальный характер, наглядно проявившийся в описанном выше сокращении реальных расходов на здравоохранение и культуру.

Однако помимо этого бюджет-2011 предусматривает еще и уменьшение расходов на социальную политику на 11,3%. Непосредственной причиной этого сокращения служит повышение ставок обязательных социальных взносов, которое, по мысли составителей проекта бюджета, должно привести к повышению доходов социальных фондов и временному сокращению потребности в их финансировании из федерального бюджета.

Однако несправедливость всегда неэффективна: усугубление существующей системы, при которой чем человек богаче, тем меньше (в относительном выражении) он платит налогов, а честность — из-за запретительно высокого налогообложения фонда оплаты труда основной части работников — обращена в привилегию имущих, уже выталкивает российскую экономику и, в частности, зарплаты в «тень». Это приведет к ускорению падения обязательных социальных взносов и в среднесрочной перспективе не к облегчению, а, напротив, к усугублению финансового положения социальных фондов.

Таким образом, потребность в расходах на поддержку социальных фондов снизится лишь временно, а затем начнет расти быстрее, чем раньше.

Повышение зарплат бюджетников в 2012—2013 годах не предусмотрено (в самом деле — зачем вспоминать о людях после выборов?); если мировые цены на нефть не подскочат, зарплаты вновь могут оказаться замороженными.

Качество бюджетных услуг будет падать. По многим статьям расходы даже в 2011 году растут медленнее, чем инфляция, а если вычесть прирост расходов на зарплату, то средств на текущее содержание будет меньше, чем в 2010 году, не только в реальном, но и в номинальном выражении. В 2012—2013 годах ухудшение ситуации кардинально ускорится, что представляется напрямую связанным с намеченной на это время реформой бюджетных организаций (направленной на расширение платности их услуг и, соответственно, сокращение их доступности, а также на провоцирование теневой приватизации организаций бюджетной, в первую очередь социальной, сферы).

 

О пресловутой бюджетной эффективности

 

Весьма знаменательным представляется также то, что проект федерального бюджета на 2011 год не содержит и тени анализа реального хода исполнения бюджетов последних лет с указанием на совершенные ошибки и имеющиеся недостатки (хотя бы в масштабах аналогичных докладов Счетной палаты). Это не позволяет быть уверенным в том, что ранее сделанные ошибки и неточности выявлены, исправлены и не перенесены в проект бюджета на 2011 год (и тем более не усугублены или не дополнены новыми).

Среди этих ошибок наиболее наглядной представляется нежелание государства получать доходы от своей собственности. (Напомним, что доходы от одного-единственного СП «Вьетсовпетро» традиционно превышают доходы от всей остальной государственной собственности; правда, в проекте бюджета-2011 они целомудренно не выделяются).

 

Однако, № 40, 1.11.2010